Признание и законодательная защита экологических интересов человека - один из важнейших результатов развития права в XX в. Реалии современной действительности показывают, что нынешнее поколение волнуют вопросы реализации экологических прав, посредством которых обеспечивается возможность каждого человека проживать в условиях благоприятной окружающей среды. Помимо закрепления за субъектами определенных прав, необходимо обеспечить их надежной правовой охраной, поэтому справедливым видится высказывание: "Если право не защищено, то оно превращается в "декларированное право" и можно рассчитывать только на его добровольное уважение". Более того, в настоящее время, как показывает правоприменительная, в том числе судебная, практика, несмотря на то что для решения проблемы взаимодействия экономики и охраны окружающей среды необходимо соблюдать баланс экономических и экологических интересов субъектов права путем гармонизации материальных и экологических потребностей человека, предпочтение отдается экономическим интересам. Под экологическими правами человека в Российской Федерации нами понимаются признанные и закрепленные в ст. 42 Конституции РФ права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Экологические права человека относятся к естественным и неотчуждаемым правам, которые возникают и существуют с момента рождения и прекращаются только с его смертью.Право на благоприятную окружающую среду является одним из фундаментальных прав человека, которое затрагивает основы его жизнедеятельности в обществе, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических и социальных условий его жизни. Указанное право трактуется как комплексное право, реализуемое как индивидуально, так и (преимущественно) коллективно, в большинстве случаев рассматривается как пассивное - непрерывное право пользования (природным и социальным) благом - благоприятным состоянием окружающей среды, что не предусматривает наличия у субъекта каких-либо специальных юридических свойств и качеств . Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) закрепляет легальное определение понятия "благоприятная окружающая среда", под которой понимается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Дефектом этого определения является отсутствие юридических критериев благоприятного состояния среды, которые, по мнению М.М. Бринчука, могли бы прояснить правовые аспекты обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов, включенные в Закон об охране окружающей среды без какого-либо пояснения из естественных наук. Также следует согласиться с мнением М.М. Бринчука, что окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям и нормативам, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства. Так, предлагается оценивать окружающую среду как благоприятную, если только ее состояние соответствует установленным и описываемым выше экологическим законодательством требованиям. Следующее конституционное экологическое право, которое необходимо проанализировать, - право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Указанное право направлено на возможность получения гражданами правдивой, неискаженной информации, которая отражает реальное состояние окружающей среды. Однако, закрепляя данное право за гражданами Российской Федерации в Конституции РФ и в п. 1 ст. 11 Закона об охране окружающей среды, действующее законодательство, в том числе экологическое, не определяет содержание и состав такой информации, что существенно затрудняет реализацию субъективного экологического права. Так, для обеспечения права на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды законодательно необходимо установить меры защиты указанной информации, в том числе закрепить право участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений и условия равного доступа к информации о состоянии окружающей среды. Также следует определиться с содержанием понятия "экологическая информация", поскольку в зависимости от того, какое теоретическое значение правотворческий орган вложил в соответствующий термин, будет зависеть дальнейший механизм регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды. Наряду с уже упомянутыми выше конституционными экологическими правами необходимо отметить еще одно - право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением. Так, в ст. 42 Конституции РФ речь идет о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде, жизни и здоровью человека экологическим правонарушением, в отличие от Закона об охране окружающей среды, где говорится о возмещении вреда, причиненного окружающей среде.Экологический вред - это родовое понятие, более широкое по значению, которое включает в себя как вред, причиненный окружающей среде, так и вред, причиненный жизни, здоровью граждан, имуществу организаций и физических лиц. Однако, как отмечает А.В. Кодолова, не всякое воздействие на окружающую среду является основанием для возмещения вреда: если негативное воздействие осуществляется с соблюдением установленных экологических требований (допустимый вред), то оно не влечет ответственность, а в случае сверхнормативного загрязнения окружающей среды можно говорить о причинении вреда, подлежащего возмещению. Вред окружающей среде согласно ст. 1 Закона об охране окружающей среды определяется как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Понятие "ущерб" упоминается в ст. 15 ГК РФ как составная часть понятия "убытки".Под экологическими убытками следует понимать экономические потери, которые необходимо возместить на восстановление прежнего состояния экологических систем, при этом следует также оплатить стоимость утраченных природных ресурсов, как добытых, так и находящихся в окружающей среде, возместить стоимость доходов, которые не были получены в результате природопользования из-за нарушений требований действующего законодательства. Так, действующее законодательство в понятие "убытки" включает реальный ущерб и упущенную выгоду. Следовательно, обязательными составными элементами экологического вреда являются понесенные убытки, в том числе ущерб и упущенная выгода. Учитывая, что вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды, также подлежит возмещению в полном объеме, индивиды имеют право возмещать и компенсацию морального вреда.Специфика обеспечения исследуемого права также обусловлена сложностями оценивания причиненного вреда, определением порядка его возмещения, а также трудностями, связанными с установлением и доказыванием фактов нарушения экологических прав. Индивиды вправе требовать защиты права на возмещение вреда в добровольном и судебном порядке. Однако отсутствие в действующем законодательстве четко сформулированных понятий не только приводит к произвольному толкованию правовых норм и неоднозначному их применению, но и создает сложность определения законом, в случае судебного разбирательства, пределов заявляемых исковых требований.Как указано в Определении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2011 г. N 1743-О-О, окружающая среда, будучи особым объектом охраны, обладает исключительным свойством самостоятельной нейтрализации негативного антропогенного воздействия, что в значительной степени осложняет возможность точного расчета причиненного ей ущерба. Тем не менее анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что в основном применяются нормы экологического законодательства и предметом экологического иска в данной группе дел является требование о возмещении вреда окружающей среде. Природоохранное законодательство Российской Федерации закрепляет ряд условий и гарантий для реализации проанализированных нами конституционных экологических прав. Так, Закон об охране окружающей среды предусматривает в том числе систему мер административного и судебного характера: граждане имеют право на обращение в органы власти, иные организации с жалобами по вопросам, касающимся негативного воздействия на окружающую среду, а также на предъявление в суд исков в случае нарушения конституционных экологических прав.В числе проблем использования указанных выше мер можно выделить наличие фактов необоснованного ограничения прав граждан и других субъектов на получение экологической информации.Например, в решении Киселевского городского суда Кемеровской области от 28 февраля 2014 г. по делу N 2-355/2014 г. указано, что истица Н. обратилась к ООО "Участок "Коксовый" с исковым заявлением об обязании предоставить ей надлежаще заверенную копию документированной информации "Оценка риска здоровью населения от выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух", так как ранее данное ООО в предоставлении Н. такой информации отказало, ввиду того что не обязано предоставлять такие документы гражданам. При этом ответчик ссылался на то обстоятельство, что понятия "информация" и "документ" не являются тождественными. К информации относятся любые сведения (сообщения, данные) - устные или письменные, независимо от формы их представления, а документ - это материальный объект с зафиксированной в нем информацией, в том числе в виде текста (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). Суд доводы ответчика поддержал, при этом указал, что согласно п. 11 ст. 2 указанного Закона документированная информация - это зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию, или в установленных законодательством РФ случаях ее материальный носитель. Суд также сослался на то, что действующим законодательством не предусмотрена обязанность юридических лиц предоставлять гражданам по их запросам копии конкретных документов, следовательно, требования Н. о выдаче ей надлежащим образом заверенной копии указанного документа ООО "Участок "Коксовый" не основаны на законе. В удовлетворении исковых требований Н. было отказано . Указанные в судебном акте обстоятельства подтверждают необходимость закрепления в природоохранных актах не только экологических терминов, но и определенных гарантий реализации экологических прав индивидов в целях сокращения их нарушений.Применяя исковой способ защиты права в суде, граждане также могут столкнуться с проблемами доказывания фактов нарушения экологических прав. В Определении Конституционного Суда РФ от 26 мая 2016 г. N 1003-О указано, что суд первой инстанции иск оставил без движения и предложил истцам представить обоснования нарушения их прав, помимо газетных публикаций, а именно доказательства, подтверждающие причинно-следственную связь между заболеванием супруги одного из истцов и действиями ответчика, а также указать, в чем заключается нарушение прав других истцов, и представить доказательства негативного воздействия экологической обстановки в г. Омске на их здоровье. Таким образом, указанный способ защиты (судебный) экологических прав характеризуется сложностями, вызванными необходимостью самостоятельного сбора доказательств для отстаивания своих прав. Представленный пример также показал, что на практике суд не оказывает содействия гражданам для удовлетворения их прав; учитывая особенность разрешения споров по охране окружающей среды, государство, к сожалению, не создает условий для их реализации.Правоприменительная, в том числе судебная, практика показывает, что конституционно установленные экологические права в Российской Федерации редко становятся объектами правовой защиты, именно поэтому судебная система крайне мало экологизирована, в результате чего российская судебная практика не богата исками и, соответственно, судебными решениями, связанными с охраной окружающей среды и защитой экологических прав граждан. В действующем законодательстве имеются неопределенность в части установления средств и гарантий реализации экологических прав, а также пассивность субъектов права (общественных объединений и отдельных граждан) в отстаивании своих социальных притязаний на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением . Развитие отдельных институтов экологического права, например таких, как экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду, нормирование, экологическая информация и другие, помогает сформировать условия для реализации проанализированных нами конституционных экологических прав. Однако, на наш взгляд, нарушение экологических прав остается ввиду нескольких причин.Во-первых, ввиду отсутствия специализации в судах общей юрисдикции. Вопросы квалификации экологических преступлений и правонарушений зависят от квалификации судей, рассматривающих дела, которые сталкиваются с трудностями понимания экологических взаимосвязей, отсюда вероятность допущения ошибок при рассмотрении такой категории дел и, как следствие, ущемление и невосстановление экологических прав.Во-вторых, в случае судебной защиты также возникают трудности, связанные с необходимостью самостоятельного доказывания фактов нарушения экологических прав и установления причинно-следственной связи между совершенным деянием и наступившими последствиями.В-третьих, отсутствие в законодательстве некоторых экологических терминов и их содержания, занимающих важное значение при определении экологических прав, неизбежно приводит к неготовности граждан принимать решения об обеспечении принадлежащих им от рождения экологических прав.Повышения эффективности защиты экологических прав, на наш взгляд, возможно достичь путем создания специализированных экологических судов в России. О необходимости организации децентрализованных судов по вопросам экологического права писал Л. Кремер, идею о возможности организации специальных экологических судов в России, о гармонизации отдельных сегментов экологического законодательства с европейскими стандартами поддержала и О.Л. Дубовик. М.М. Бринчук также предлагал создание экологических судов либо специализированных палат в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах, деятельность которых была бы направлена на защиту экологических прав граждан России.Актуальность постановки вопроса о необходимости создания экологических судов обусловлена ростом количества и масштабов экологических проблем, принятием во многих странах комплексного экологического законодательства, неспособностью судов общей юрисдикции эффективно осуществлять правосудие в сфере защиты окружающей среды . Существуют положительные примеры правовых систем зарубежных стран, в которых созданы специализированные экологические суды. Например, в Китае экологические права конституционно не закреплены, но государство идет по пути создания такой модели защиты экологических прав в случае их нарушения, когда гражданам предоставлена возможность облегченной процедуры их защиты, в том числе посредством обращения в специализированные экологические суды. На наш взгляд, экологические суды играют важную роль в повышении эффективности защиты экологических прав.Как показывает судебная практика, органы судебной власти в настоящее время не осуществляют активных функций по защите экологических прав, поэтому мы считаем, что специализированные экологические суды смогут решить эту проблему, например, в части установления облегченной процедуры сбора доказательств для подтверждения фактов нарушения прав, к тому же деятельность указанных судов позитивно скажется на повышении активности граждан в реализации механизма судебной защиты экологических прав.В последнее время сформировалась определенная практика защиты права на благоприятную окружающую среду на международном уровне, в частности в рамках Европейского суда по правам человека, куда граждане Российской Федерации вправе обращаться в случае, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты. Статья 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Конвенция) закрепляет право на уважение частной и семейной жизни. В пункте втором данной статьи сказано, что не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Конвенция прямо не закрепляет право на благоприятную окружающую среду, равно как и иные экологические права, тем не менее по делу "Лопес Остра против Испании" <19> ЕСПЧ установил факт нарушения ст. 8. Заявитель по данному делу проживал вблизи предприятия по переработке отходов, которое не имело на то разрешения; оно являлось источником дыма, запаха и шума, которые создавали не только серьезные неудобства, но и угрозу окружающей среде. Испанские органы власти неоднократно отказывались предпринимать какие-либо действия по возбуждению параллельно гражданского и уголовного разбирательства против владельцев предприятия, что побудило ЕСПЧ констатировать нарушение права заявителя на уважение его жилища и частной и семейной жизни. Также в деле "Ледяева и другие против России" <20> ЕСПЧ высказал ряд принципиальных позиций, подтверждающих обязанность Российского государства в сфере охраны окружающей среды. Так, согласно позиции ЕСПЧ государство в лице соответствующих органов несет ответственность, если последние не принимали эффективных мер по улучшению состояния окружающей среды, предусмотренных в том числе национальным законодательством. ЕСПЧ признал, что в "экологических делах" на государства - участников Конвенции могут быть возложены так называемые позитивные обязательства, т.е. необходимость предпринимать меры по прекращению ситуации, влекущей вред окружающей среде, даже если источником такого вреда являются действия частных лиц, а не самого государства. Таким образом, практика ЕСПЧ показывает, что увеличение активной роли суда способствует эффективности правосудия в области реализации и обеспечения экологических прав. Решение проблем реализации и защиты конституционно установленных экологических прав представлено не только в науке экологического права, но и в практике его применения. Проведенный нами анализ показал, что многие ключевые проблемы в области защиты экологических прав объективно связаны с несовершенством тех нормативных правовых актов, которые их закрепляют. Речь идет, в частности, о несовершенстве правовых категорий "благоприятная окружающая среда", "экологическая информация" и других, закрепленных в национальном законодательстве, которые и определяют содержание конституционных экологических прав. Имеющаяся в законодательстве противоречивость в правовом регулировании охраны окружающей среды оказывает негативное влияние на применение природоохранных норм, в частности ст. 42 Конституции РФ и норм Закона об охране окружающей среды.Между тем проблемы реализации экологических прав обусловлены не только несовершенным природоохранным законодательством с присущими ему дефектами и противоречиями, но и низким уровнем экологической культуры субъектов права, их неготовностью защищать свои конституционные экологические права на современном этапе развития Российского государства.
Задания и литература по теме
"Эколого-правовой статус личности"
1. Понятие и виды экологических прав граждан.
2. Правовое значение признания экологических прав граждан.
3. Права общественных формирований в области охраны окружающей среды.
4. Юридические гарантии реализации экологических прав граждан.
5. Защита экологических прав граждан.
Контрольные вопросы:
1. Что понимается под экологическими правами граждан?
2. Каково значение признания экологических прав граждан в России?
3. Каким нормативно-правовым актом регулируется правовой статус общественных формирований в области охраны окружающей среды?
4. Перечислите основные права и обязанности общественных формирований в области охраны окружающей среды?
5. Гарантии реализации экологических прав граждан?
6. Назовите основные способы защиты экологических прав граждан?
7. Какова процедура защиты экологических прав в судах общей юрисдикции и арбитражных судах?
8. Защита экологических прав в Конституционном суде РФ и РД?
9. Защита экологических прав и Европейский Суд по правам человека?
Задачи (письменно):
Задача № 1
На территории базы материально-технического снабжения под открытым небом находится более 10 т. хлорсодержащих веществ, которые по правилам должны храниться в закрытом помещении в специальных емкостях, предотвращающих утечку. Гражданин Умаров обращается к прокурору оказать воздействие на администрацию базы.
Решите дело.
Задача № 2
16 июля 2013 г. на одной из насосных станций города Барнаула в результате возгорания кабеля произошло отключение насосов с 12 до 17 часов. Из-за остановки насосов произошло переполнение приемной камеры и попадание сточных вод объемом 680 кубометров в близлежащий водоем общего пользования, что было подтверждено соответствующим актом проверки. Дети и подростки, которые купались в водоеме, попали в больницу с брюшным тифом и кишечной инфекцией.
Какие действия могут предпринять граждане при нарушенииэкологических прав?
Задача № 3
Строительная фирма «Аркада» начала строительство гаражей на территории стадиона школы № 25 г. Махачкалы. Группа граждан при активной поддержке экологического союза Республики Дагестан обратилась в суд с иском о прекращении незаконного строительства гаражей. Суд удовлетворил иск граждан и обязал строительную фирму снести гаражи и восстановить стадион.
Фирма «Аркада» в свою очередь обратилась с иском в арбитражный суд о взыскании с ряда государственных органов, санкционировавших строительство (администрация г. Махачкалы, Главное управление архитектуры, Дагестанский республиканский центр Госсанэпиднадзора), ущерба, причиненного фирме в связи с выполнением предписанных арбитражным судом работ и упущенной выгоды в сумме 3 млн. рублей. Арбитражный суд удовлетворил иск на сумму 390 тыс. руб.
Решите дело.
Примерный перечень тем рефератов:
1.Формирование и развитие института экологических правграждан в российском законодательстве.
2.Состояние обеспеченности экологических прав в Российской Федерации.
Нормативные правовые акты и литература:
1.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014. N 31.ст. 4398.
2.Конвенция о защите прав и основных свобод ЕTS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971, 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г. от 13.05.2004 N 14) / Действующее международное право. М., 2003. Т. 2. – С. 351-374. ( СЗ РФ, 08.01.2001, N 2, ст. 163.)
3.Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 (III) от 10 декабря 1948 г.) // Действующее международное право. М., 2003. Т. 2. – С. 190-224. (Российская газета, N 67, 05.04.1995).
4.Об Уполномоченном по правам человекав Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.
5.Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ// СЗ РФ.2002.N 2. Ст.133.
6.Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ// СЗ РФ. 31.07.2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3448.
7.О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ // СЗ РФ.1994.№35. Ст.3648.
8.Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N174-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
9.О радиационной безопасности населения: Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N3. Ст.141
10.Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ// СЗ РФ.1998.N 26.Ст.3009.
11. О промышленной безопасности опасных производственных объектов: Федеральный закон от 21 июля 1997 // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
12.О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ // СЗ РФ.1999.N 14.
13.Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
14.Об использовании атомной энергии: Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
15.О государственной тайне: ФедеральныйЗакон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. //СЗ РФ. 13.10.1997.№ 41. С. 8320.
16.Об общественных объединениях: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
17.О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
18.О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами: Федеральный закон от 19 июля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.
19.Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
20.Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 13 // СЗ РФ. 18.11.2002. № 46. Ст. 4532.
21.Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
22. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" от 08.03.2015 N 21-ФЗ 23. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"
Учебная литература
1.Боголюбов С. А. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2014. - 482 с.
2.Бринчук. М. М. Экологическое право. Издательство: МОДЭК, МПСИ 2014 г. -624 с.
3.Ерофеев Б.В. Экологическое право: учебник / Б. В. Ерофеев. - 5-e изд., перераб. и доп. - Москва: ИД ФОРУМ: НИЦ Инфра-М, 2013. - 400 с.
4.Крассов О.И. Экологическое право: учебник / О. И. Крассов. - 3-e изд., пересмотр. - Москва: Норма: НИЦ Инфра-М, 2014. - 624 с.
Специальнаялитература
1.Абанина Е.Н. Защита права граждан на благоприятную окружающую среду при обращении прокурора в суд: вопросы теории и практики // Современное право. 2014. № 7.
2.Бринчук М.М. Конституционное право на благоприятную окружающую среду в свете национальной безопасности // Государство и право. 2014. № 1.
3.Будаев А.М. Правовое обеспечение радиационной безопасности на муниципальном уровне: вопросы теории и практики // Правовой энергетический форум. 2016. N 3.
4.Гриб В.В. Право на получение информации и проблемы его реализации субъектами общественного контроля в Российской Федерации и за рубежом // Российская юстиция. 2015. N 10.
5.Ивакин В.И. Судебная защита прав граждан на благоприятную окружающую среду и проблемы ее реализации // Современное право. 2014. N 7.
6.Клюканова Л.Г. Эколого-правовой статус личности в нормах Конституции Российской Федерации // Экологическое право. 2014. № 2.
7.Малеина М.Н. Восстановление нарушенного состояния окружающей среды как способ защиты права на благоприятную окружающую среду // Экологическое право. 2015. N 3.
8.Удовенко Ю.А. К вопросу о развитии института экологических прав граждан// Наукапарк. 2016. № 1.
9.Харьков В.Н. Обеспечение права на благоприятную окружающую среду институтами природоресурсного права //Современное право. 2014. № 7.
10.Хижняк В.С. Проблема определения содержания принципа обеспечения соблюдения конституционных экологических прав человека в международном экологическом праве // Вестник Научных Конференций. 2016. № 3.
понедельник, 2 октября 2023 г.
Вспомогательный материал к занятию по теме
" Законодательство в области природопользования и правовой охраны окружающей среды"
Новости экологического законодательства
Уважаемые студенты, ознакомьтесь и проанализируйте научную статью
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В КОНТЕКСТЕ ЗАДАЧ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА "ЭКОЛОГИЯ"
И.А. ИГНАТЬЕВА
Паспорт национального проекта "Экология" утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (Протокол от 24.09.2018 N 12). Это документ планирования определенных комплексов природоохранительной деятельности в стране, объединяющий в себе сразу 11 федеральных проектов, рассчитанных на реализацию вплоть до конца 2024 г.: "Чистая страна", "Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами", "Инфраструктура для обращения с отходами I - II классов опасности", "Чистый воздух", "Чистая вода", "Оздоровление Волги", "Сохранение озера Байкал", "Сохранение уникальных водных объектов", "Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма", "Сохранение лесов", "Внедрение наилучших доступных технологий".
Очевидно, что указанный национальный проект отличается от других документов в области охраны окружающей среды планово-программного содержания своим значительным объемом и охватом широкого комплекса самых актуальных экологических проблем. Его реализация означает, помимо прочего, и официальное признание, и фиксирование значительного масштаба необходимых работ в процессе осуществления государственной политики в области экологического развития, и, по сути, новый способ претворения в жизнь ее базовых направлений.
При этом в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. закреплено, что такая политика основывается на федеральных законах (п. 6). В связи с этим в плане действий по реализации названных Основ был намечен комплекс мероприятий по обеспечению сопровождения Минприроды России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проектов ряда федеральных законов при их рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Национальный проект "Экология" как документ, непосредственно связанный с осуществлением конкретных направлений государственной политики, должен опираться на качественное правовое регулирование, и прежде всего на нормы права, закрепленные в актах экологического законодательства.
Вместе с тем наличие ряда недостатков в действующем законодательстве, регулирующем отношения по охране окружающей среды и природопользованию, способно в той или иной мере негативно проявиться на фоне намеченных и уже разворачивающихся работ по достижению поставленных в национальном проекте показателей, затруднить их осуществление. Решение отдельных таких недостатков имеет принципиальное значение как для теории экологического права, так и для правоприменительной деятельности, связанной с реализацией эколого-правовых норм.
Так, в настоящее время нормативно не определено значение термина "экологическое законодательство", хотя в действующих актах наблюдается тенденция к учащению случаев его использования. Относительно долго в нормативных правовых актах не находилось место этому термину. Иногда он используется в актах методического и программного характера , актах толкования и применения права , но при этом без раскрытия его значения. В 2016 г. термин "экологическое законодательство" употреблен в тексте нормативного правового акта Правительства России: согласно Постановлению Правительства Российской Федерации "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641" накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) осуществляются с учетом экологического законодательства Российской Федерации (п. 3). При этом вопросы обращения с ТКО образуют предмет отдельного федерального проекта в составе национального проекта "Экология".
Между тем в широко используемом в научной литературе понятии "экологическое законодательство" с точки зрения нормативного закрепления неоднозначным является и термин "законодательство" (в аспекте того, какие конкретно нормативные правовые акты по юридической силе следует объединять данным термином), и термин "экологическое" (с позиции определения, какие общественные отношения являются предметом соответствующей отрасли законодательства).
В Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон "Об охране окружающей среды") , в ряде других законов природоохранного содержания изложена широкая трактовка понимания термина "законодательство", которая включает в состав законодательства в области охраны окружающей среды как законодательные, так и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 2). Одновременно Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривает регулирование соответствующих отношений только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 2). В ряде природоресурсных актов дано узкое понимание законодательства - как системы только законодательных актов. Такой подход закреплен в Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 2), Водном кодексе Российской Федерации (ст. 2), Лесном кодексе Российской Федерации (ст. 2), Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (ст. 3). Иначе говоря, позиция законодателя по рассматриваемому вопросу не отличается единообразием, несмотря на смежность и пересечение областей правового регулирования соответствующих общественных отношений указанными законодательными актами.
Практическое проявление остроты проблемы установления круга актов, включаемых в законодательство, имело место при проверке Конституционным Судом Российской Федерации конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", утратившего силу лишь спустя почти 15 лет после оспаривания в суде правомерности его применения. Одним из основных доводов в обосновании мнения Конституционного Суда Российской Федерации послужило определение законодательства в ст. 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды".
Со сходных позиций проблемным представляется вопрос сопоставления положений актов разной юридической силы, регламентирующих проведение оценки воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС). С одной стороны, законодательно закреплен принцип обязательности ОВОС при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также установлено правило о том, что ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 3, п. 1 ст. 32 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). С другой стороны, эти однозначно изложенные подходы законодателя по основаниям проведения ОВОС существуют одновременно с правилом, содержащимся в акте ведомственного уровня, согласно которому оценка воздействия на окружающую среду проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (п. 1.3 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации ).
Примечательно, что приведенное установление подзаконного акта, помимо того что не соответствует и не может в силу даты своего принятия соответствовать Федеральному закону "Об охране окружающей среды", на момент создания этого акта вообще не базировалось на каких-либо нормах законодательного уровня, так как законодательные акты того времени не только не регулировали отношения по поводу ОВОС, но эту процедуру даже не называли . Кроме того, согласно п. 3 ст. 32 Федерального закона "Об охране окружающей среды" на сегодня специально уполномоченным органом в области охраны окружающей среды должны быть установлены лишь требования к материалам ОВОС, но не иные правила.
Оставление нерешенными Федеральным законом "Об охране окружающей среды" ряда вопросов по порядку и основаниям организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде необоснованно повышает значимость подзаконного уровня регламентации такой деятельности, делает его совершенно необходимым и фактически самодостаточным. Так, например, организация работ органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по ликвидации накопленного вреда окружающей среде п. 2 ст. 80.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" была закреплена не в виде конкретного предписания, а как возможность, право указанных органов. Неоднозначность выбранной формы изложения соответствующего правоположения тем не менее снята в подзаконном акте - Правилах организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде. Пункт 2 указанных Правил сформулирован не как возможность, а как прямое предписание: организацию работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Показательно, что в паспорте национального проекта "Экология" при этом сразу два целевых показателя связаны именно с обеспечением ликвидации накопленного вреда окружающей среде. Это показатели ликвидации "наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда" и ликвидации всех выявленных на 1 января 2018 г. несанкционированных свалок в границах городов.
В этих условиях общим фоном реализации направлений, намеченных в паспорте национального проекта "Экология", следовало бы сделать однозначность и единообразие определения круга актов, в которых должны содержаться первичные правовые нормы, регулирующие экологические отношения. Полагаем, что это должна быть система исключительно законодательных актов, что позволит обоснованно разрешать на практике ситуации, подобные приведенным выше.
Понятие "экологическое законодательство" остается неясным и в аспекте предмета его правового регулирования. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" провозглашает, что регулирует в целом отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду (преамбула), но своим наименованием и содержанием фактически связан с регулированием лишь отношений по охране окружающей среды (в совокупности с отношениями по обеспечению экологической безопасности). Между тем сфера взаимодействия общества и природы предполагает взаимодействие по разным направлениям, и значительную часть из них образует природопользование.
Разобщенность, несогласованность правового регулирования разных общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы, ярко проявились с принятием Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов" (далее - Федеральный закон "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов"). Согласно преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях") особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (далее - ООПТ). Согласно ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий (в составе которых выделяются земли ООПТ) относятся земли, которые имеют особое природоохранное и иное ценное значение, для которых установлен особый правовой режим.
В то же время, как следует из ст. 11 Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов", предоставление земельных участков в целях размещения линейных объектов федерального, регионального и местного значения осуществляется в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории независимо от принадлежности таких земельных участков к той или иной категории земель, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом не допускается размещение таких линейных объектов в границах определенных земель, зон, на определенной территории. При этом одновременно с регистрацией права лица, которому предоставлен соответствующий земельный участок, в ЕГРН должны быть внесены сведения о принадлежности такого земельного участка к категории земель промышленности и иного специального назначения, за исключением случаев, если такой земельный участок отнесен к категории земель населенных пунктов. При этом принятие решения о переводе земельного участка из одной категории земель в другую или об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется.
Известно, что размещение ряда линейных объектов (например, линий электропередачи) не исключается правовым режимом конкретных ООПТ. Строго говоря, их размещение не будет представлять собой случай, когда в соответствии с федеральным законом не допускается размещение таких линейных объектов в границах определенных земель, зон, на определенной территории. И более того, для достижения ориентиров, определенных в паспорте национального проекта "Экология", практически неизбежным видится расширение количества линий электропередачи, линий связи и других объектов в границах ООПТ, так как федеральный проект "Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма" направлен на решение задачи увеличить количество посетителей ООПТ не менее чем на 4 млн человек за период реализации федерального проекта.
Установленные в земельном законодательстве новые правила, призванные упростить размещение линейных объектов на разных земельных участках, не учитывают существующих ограничений по изменению целевого назначения земель и земельных участков в границах ООПТ, установленных как земельным законодательством, так и законодательством об ООПТ. Так, существенным препятствием для реализации правила об отнесении земельного участка, на котором размещен линейный объект, к категории земель промышленности и иного специального назначения, выступает установленный законодательством запрет изменения целевого назначения тех земельных участков, которые находятся в границах ООПТ .
В целом в соответствии с п. 3 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации в пределах земель ООПТ изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается. Согласно п. 2.1 ст. 6 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" запрещается изменение целевого назначения земель и земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников. Иными словами, в этих случаях невозможным оказывается при регистрации права на земельный участок обозначить его автоматически относящимся к категории земель промышленности и иного специального назначения, так как это одновременно будет означать законодательно запрещенное изменение его целевого назначения, основанного на конкретном виде земель в составе категории земель особо охраняемых территорий и расположении в границах ООПТ.
На оценку правовой обоснованности упрощения размещения линейных объектов на земельных участках в границах ООПТ влияет и правовой режим конкретных категорий ООПТ. Так, согласно ст. 21 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. Статьей 15 того же Федерального закона в границах национального парка запрещена любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, включая заготовку древесины (за исключением заготовки гражданами древесины для собственных нужд). При этом деятельность по очистке трасс прохождения линий электропередачи действующим лесным законодательством признается заготовкой древесины, что делает невозможным соблюдение условий эксплуатации ЛЭП в границах названной ООПТ.
Наименование одного из федеральных проектов в составе национального проекта "Экология" - "Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма" представляется оксюмороном. Согласно ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" одним из принципов охраны окружающей среды выступает научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Хотелось бы, чтобы экологические интересы не утрачивали своего значения при планировании широкого развития туристической деятельности на ООПТ, не подавлялись интересами развития экономики, получения сиюминутной выгоды.
В связи с поставленными грандиозными планами развития туризма на ООПТ, в том числе с широким привлечением зарубежных туристов, важно было бы проанализировать настораживающие результаты расширения туристической деятельности, и как раз в аспекте задачи сохранения биоразнообразия, на другой природной территории, имеющей режим особой охраны, - Байкальской природной территории. Вокруг Байкала создано две туристско-рекреационные особые экономические зоны. Причем при создании обеих зон была нормативно закреплена возможность осуществления любых видов деятельности, за исключением видов деятельности, запрещенных Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Иными словами, все особенности правового режима, предусмотренные специальным законом - Федеральным законом от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", официально оказались подавленными интересами развития экономики на территориях соответствующих зон.
Через некоторое время после создания этих зон ученые, занимающиеся наблюдением за озером, стали оценивать его состояние как экологическую катастрофу: "Озеро заполонили ядовитые водоросли спирогиры, из-за которых массово гибнут байкальские губки, активно участвующие в фильтрации воды, и появились вредные бактерии... Причиной распространения ядовитой водоросли может быть увеличение развития туризма на берегах Байкала - в озеро попал фосфор, содержащийся в чистящих средствах" . Академик М. Грачев отмечает: "Предположительную причину мы теперь знаем - туристы, которые сливают в озеро сточные воды после стирки, мытья посуды". К слову, в паспорте национального проекта "Экология" в части федерального проекта "Сохранение озера Байкал" об этой проблеме не сказано ни слова.
Очевидно, что подобные явленные и зафиксированные следствия повышения нагрузки на природную территорию с особым правовым режимом, выраженные непосредственным влиянием именно на биоразнообразие, по меньшей мере должны были бы получить специальную оценку, быть учтены при реализации масштабных проектов освоения ООПТ. Представляется, что предварительный анализ такой ситуации, возможно, удержал бы авторов от постановки в один ряд двух откровенно противоположных по направленности задач в одном федеральном проекте.
Накопленные нерешенные проблемы развития экологического законодательства приобретают повышенную остроту в аспекте необходимости решения ряда поставленных национальным проектом задач. Много лет в ст. 57 Федерального закона "Об охране окружающей среды" присутствует отсылка к несформированному законодательству о зонах экологического бедствия. Но именно это законодательство и должно было бы послужить нормативной базой для намеченных федеральным проектом "Чистый воздух" в составе национального проекта "Экология" мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в крупных промышленных центрах (города Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец, Чита).
Известно, что в отношении некоторых из этих городов на протяжении ряда долгих лет предпринималось специальное нормативно-правовое регулирование, реализовывались программы в связи с экологически неблагополучной обстановкой на соответствующих территориях. Так, в отношении г. Братска были приняты: распоряжение Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. N 282-рп "О первоочередных мерах по улучшению социально-экологической обстановки в г. Братске Иркутской области", Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1993 г. N 1123 "О мерах по улучшению социально-экологической обстановки в г. Братске Иркутской области" <26>, Федеральная целевая программа неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения г. Братска Иркутской области , мероприятия в соответствии с которой проводились по 2001 г. включительно.
В Челябинской области вообще фиксировалось наличие зоны экологического бедствия, хотя и не в том порядке, который был предусмотрен в тот период Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". В частности, специальный комплекс поддерживающих мер был предусмотрен для г. Магнитогорска, ныне попавшего в список федерального проекта "Чистый воздух" . В отношении предприятий г. Челябинска из того же перечня городов с целью экологической обстановки в городе проводились специальные мероприятия в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 марта 1993 г. N 420-р .
Иными словами, меры по преодолению негативных тенденций и улучшению состояния окружающей среды в этих и других населенных пунктах всегда были точечными, носили индивидуально-организационный характер. Именно этот подход и продолжает осуществляться в настоящее время посредством реализации задач, поставленных в федеральном проекте "Чистый воздух". К тому же федеральный проект планирует лишь комплекс мероприятий по снижению загрязнения атмосферного воздуха в указанных городах, в то время как законодательство об экологически неблагополучных зонах (а не только зонах экологического бедствия) позволило бы обеспечить непрерывную систему разносторонних мер по преодолению кризисных экологических ситуаций на этих территориях, осуществлять их не выборочно, ad hoc, но универсально, обоснованно и закономерно.
Таким образом, нерешенные проблемы, связанные со степенью эффективности, уровнем качества эколого-правовых норм, определением и реализацией конкретных направлений развития экологического законодательства, могут влиять на обеспечение общей результативности национального проекта "Экология" и должны своевременно преодолеваться.
Образовавшаяся разобщенность в правовом регулировании природоохранных и природоресурсных отношений в целом негативно сказывается на эффективности решения определяемых разного рода программными документами, в ряду которых находится и новый национальный проект "Экология", задач и направлений современной государственной политики в области экологического развития. В законодательстве должно оформиться четкое представление, какие акты включаются в систему законодательства об охране окружающей среды и природных ресурсах, как они взаимосвязаны и согласованы ли между собой. Это поможет как минимум не создавать в дальнейшем совершенно не связанных с содержанием действующих законодательных актов новых законоположений. В конечном счете совместные усилия законодателя и ученых следовало бы объединить и нормативно обеспечить понимание экологического законодательства как единой системы, состоящей из законодательных актов, направленных на совместное регулирование всех общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы.
