Уважаемые студенты, ознакомьтесь и проанализируйте научную статью "ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА"
В статье рассматриваются направления совершенствования экологического законодательства в России, в частности, поддерживается идея о необходимости принятия Экологического кодекса Российской Федерации как акта межотраслевой кодификации.
Становление рыночных отношений в Российской Федерации сопровождается процессом формирования экологического законодательства.
Экологическое законодательство - комплексная отрасль российского законодательства. Такой вывод обусловлен тем, что оно включает в себя нормы различных отраслей права - это прежде всего конституционное, гражданское, административное, предпринимательское, трудовое и другие. Комплексный характер носит и большинство нормативно-правовых актов, входящих в круг экологического законодательства. Разработка и принятие комплексных актов необходимы главным образом в связи с особым объектом - компонентами природной среды.
Больше всего дискуссий вызывает вопрос о соотношении частного и публичного права при регулировании экологических отношений. В современных условиях разграничение отношений по поводу такого особого объекта, как природные ресурсы, на регулируемые административным и гражданским правом не всегда представляется возможным, поскольку на стыке публичного и частного права идет формирование экологического законодательства. Как справедливо отмечает В.С. Белых, рыночные и иерархические механизмы регулирования социальных связей дополняют друг друга. Рыночная экономика (особенно в такой стране, как Россия) немыслима без элементов централизованного руководства. Там, где это разумно, необходимо активно внедрять методы государственного планирования и руководства экономической жизнью страны <1>.
--------------------------------
<1> Белых В.С. Гражданско-правовое обеспечение качества продукции, работ и услуг: Автореф дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1994. С. 2.
В рамках гражданского законодательства может сложиться ситуация, когда способны возникать (и возникают) несоответствия между нормами ГК РФ и нормами законов, принятых в соответствии с ним. По мнению В.С. Якушева, ГК формально допускает принятие законов, правила которых могут не соответствовать его нормам. Иначе говоря, известная юридическая формула "специальный закон отменяет действие общего закона" действует в пределах всего гражданского законодательства (этот вывод вытекает из ч. 1 п. 2 ст. 3 ГК РФ), что создает возможность более гибкого регулирования на уровне закона тех или иных отношений <2>. Однако если в рамках гражданского законодательства допускается противоречие между ГК и законами, принятыми в соответствии с ним, то закрепленные в законах других отраслей права гражданско-правовые нормы не могут противоречить ГК РФ. Данное положение трактуется некоторыми учеными в качестве "агрессивной" черты Кодекса <3>.
--------------------------------
<2> Якушев В.С. Гражданский кодекс Российской Федерации и гражданское законодательство (к 5-летию действия ГК) // Российский юридический журнал. 1999. N 4. С. 8.
<3> Поленина С.В. Взаимодействие систем права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9. С. 9.
В отношении экологического законодательства возможно лишь одно правило - эколого-правовые нормы, где бы они ни содержались (в федеральных законах, законах субъектов РФ и т.д.), всегда должны соответствовать головному природно-ресурсному акту - Кодексу. Следовательно, если выявляются противоречия между источниками экологического и гражданского права, необходимо четко выявить отраслевую принадлежность норм (регулируют они имущественные отношения либо отношения по поводу рационального использования и охраны компонентов природной среды) и от этого отталкиваться в правоприменительной деятельности.
Экологическое законодательство - объективированные в документальном виде акты правотворчества, т.е. нормативно-правовые акты, содержащие правила поведения, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Понятие "экологическое законодательство" является более узким по отношению к понятию "источники экологического права", так как из системы источников экологического права в него входят нормативно-правовые акты до уровня местного самоуправления, при этом регулирующие только охрану окружающей среды, регламентацию и использование природных ресурсов, зачастую понятие "законодательство" не включает уровня подзаконных актов, а только законы (федеральные и субъектов РФ).
Рассмотрим на конкретных примерах. Так, в ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <4> установлено, что законодательство в области охраны среды состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Статья 2 Земельного кодекса РФ закрепляет, что земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Идентичная формулировка, определяющая круг нормативно-правовых актов как законодательство, содержится в ст. 2 Водного кодекса РФ, ст. 2 Лесного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <5>. Таким образом, понятие "природоохранное законодательство" является более широким, чем природно-ресурсное, так как включает в себя уровень подзаконных актов (федеральных и региональных).
--------------------------------
<4> Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<5> Собрание законодательства РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5270.
В рамках экологического законодательства важная роль отводится нормативно-правовым актам субъектов Российской Федерации. Еще несколько лет назад о законодательстве субъектов РФ в области охраны окружающей среды и природопользования можно было рассуждать чисто теоретически: имевшиеся в отдельных субъектах законы были, как правило, "списаны" с федеральных актов, их количество было весьма незначительным, а специфика регионов учитывалась в основном в актах глав администрации и иных управленческих структур, законодатели проявляли минимальную инициативу в использовании предоставленных Конституцией РФ (ст. 72) возможностей самостоятельной разработки и принятия законов, ликвидирующих пробелы федерального экологического законодательства. Ныне ситуация меняется. Общее число законодательных актов в субъектах РФ резко выросло и суммарно составляет несколько сотен. Появились акты, не имеющие аналогов на федеральном уровне. Хотя по-прежнему сильна тенденция дублировать федеральные законы, во многих правотворческих решениях региональных парламентов есть интересные находки, лучше учитывается специфика экологических, культурных и экономических особенностей субъектов РФ. Конечно, в региональном экологическом законотворчестве есть свои лидеры - субъекты РФ, в которых принято 20 и более законов, есть аутсайдеры, ограничившиеся двумя-тремя либо наиболее неотложными, либо наиболее простыми решениями <6>. Целью издания нормативных актов на уровне субъектов РФ должен являться учет особенностей природно-географических и климатических особенностей того или иного региона.
--------------------------------
<6> Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2003. С. 84 - 85.
В Свердловской области приняты и действуют: Закон Свердловской области от 7 июля 2004 г. N 18-ОЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области" <7>, Закон Свердловской области от 20 марта 2006 г. N 12-ОЗ "Об охране окружающей среды на территории Свердловской области" <8>.
--------------------------------
<7> Собрание законодательства Свердловской области. 2004. N 6. Ст. 482.
<8> Собрание законодательства Свердловской области. 2006. N 3. Ст. 266.
Экологическое законодательство имеет свои особенности: во-первых, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы могут устанавливаться на соответствующих уровнях; во-вторых, эколого-правовые нормы могут содержаться в законодательных актах иных отраслей права; в-третьих, в системе источников экологического законодательства содержится самое большое число кодифицированных актов; в-четвертых, динамизм развития экологического законодательства как на федеральном уровне, так и региональном.
Развитие общественных отношений требует одновременного развития экологического законодательства, которое должно формироваться не хаотично, а в рамках определенной концепции, отражающей реалии действительности и потребности социума. В научной литературе <9> выделяются следующие элементы Концепции развития экологического законодательства: а) обоснование необходимости развития (формирования нового) экологического законодательства, включая анализ имеющейся по теме научной юридической литературы, состояние действующего законодательства, а также соответствующего зарубежного опыта; б) обоснование возможности развития этого законодательства с учетом современных экономических, политических, юридических, организационных, финансовых и иных реалий; в) определение целей и задач развития данной отрасли законодательства; г) обоснование принципов развития данной отрасли законодательства; д) проработка основных направлений развития этой отрасли; е) определение этапов ее развития; ж) определение основного (головного) акта экологического законодательства, подготовка концепции этого акта - в случае, если такой акт отсутствует или хотя и имеется, но нуждается в замене или переработке (новой редакции); з) разработка перечня законодательных и иных нормативных правовых актов, подлежащих принятию, с обоснованием их очередности и разбивкой по этапам; и) подготовка рабочего словника (термины и определения) для целей разработки проекта; к) предложения по мерам, обеспечивающим реализацию предлагаемых актов в случае их принятия, включая предложения по разработке актов во исполнение принятых, отмены действующих актов и (или) внесения в них изменений и др.; л) оценка социальных, правовых, экономических и иных последствий принятия и реализации Концепции.
--------------------------------
<9> См., подробнее: Голиченков А.К. Понятие концепции развития отрасли законодательства: опыт научных исследований и практических разработок // Экологическое право России: Сборник научно-практических конференций 1996 - 1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева. М.: Зерцало, 1999. С. 201 - 214.
В.В. Круглов, отмечая положительные черты кодифицированных актов, утверждает, что принятие 25 октября 2001 г. Земельного кодекса РФ как головного закона земельного законодательства России стало важным этапом в развитии законодательства не только о земле, но и о других природных ресурсах и охране окружающей среды. Кодекс значительно упорядочил правовое регулирование земельных отношений в стране: преодолены хаотичность и стихийность земельного законодательства, характерные для начального периода преобразований в сфере использования и охраны земель <10>.
--------------------------------
<10> Круглов В.В. Земельный кодекс Российской Федерации и его роль в развитии земельного законодательства России // Российский юридический журнал. 2001. N 3. С 9.
Дальнейшее развитие экологического права и законодательства должно быть связано с отходом от отраслевого регулирования экологических отношений (по отдельным природным объектам) и разработкой Экологического кодекса Российской Федерации как акта межотраслевой кодификации. Следовательно, указанный Кодекс будет находиться не в ряду с другими отраслевыми природно-ресурсными кодексами (Земельным, Водным, Лесным), природоохранительными и природно-ресурсными законами (Об охране окружающей среды, Об охране атмосферного воздуха, О животном мире и др.). Он должен быть принят вместо них. Экологический кодекс мыслится как кодекс в самом прямом смысле этого слова - как свод природоохранительных и природно-ресурсных законов. С существующей системой законодательства он, в случае его принятия, будет соотноситься как часть и целое. Следовательно, при всей необычности предполагаемого кодекса, он - одна из форм законодательных актов, а его разработка - одна из форм кодификации <11>. Кодификация законодательства представляет собой научно обоснованный процесс упорядочения в соответствии с жесткой структурой действующих в данной отрасли правовых норм с одновременным изменением и пополнением их новыми нормами в целях создания единого по структуре, юридической технике, языку акта, регулирующего конкретную область человеческих отношений.
--------------------------------
<11> Голиченков А.К. В поисках методологии экологического права // Теоретико-методологические проблемы права: Сборник статей / Под редакцией профессора М.Н. Марченко. 2007. Вып. 2. М.: Зерцало. С. 306 - 336.
В научной литературе кодификация рассматривается в качестве одной из форм систематизации наряду с инкорпорацией, которая представляет собой такую форму систематизации, при которой упорядочивание нормативных актов обеспечивается посредством их объединения по определенной системе в единых сборниках или иных изданиях без изменения содержания актов <12>. В.С. Белых отмечает, что примером инкорпорации из советского прошлого являются своды законов СССР и РСФСР, обращая внимание, что в современных условиях развития общества итогом инкорпорации мог бы стать свод предпринимательского законодательства <13>. Указанное предложение можно перенести и на экологическое законодательство, проведя его систематизацию путем инкорпорации.
--------------------------------
<12> Алексеев С.С. Общая теория социалистического права (курс лекций): Учебное пособие. Вып. 1. С. 140.
<13> Белых В.С. Кодификация или консолидация предпринимательского законодательства: что делать? // Бизнес, менеджмент и право. 2006. N 3. С. 15.
Ученым рассматривается еще одна модель совершенствования предпринимательского законодательства - консолидация, которая практически не встречается в России, однако широко применяется за рубежом. Поддерживая точку зрения С.А. Комарова в отношении того, что консолидация как вид систематизации не имеет самостоятельного значения, поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации, В.С. Белых добавляет, что консолидация есть чисто формальная работа, глубоко отличная от кодификации в ее классическом понимании, которая затрагивает существо права <14>.
--------------------------------
<14> Белых В.С. Указ. соч. С. 17.
Смежным с понятием систематизации является понятие классификации актов в целях создания классификатора как необходимого, предварительного условия систематизации и кодификации законодательства. Поэтому классификатор правовых актов - это важный инструмент для осуществления информационного поиска в целях систематизации законодательства и получения нужных сведений в процессе законотворчества и правореализации (правоприменения) <15>. А.К. Голиченковым составлен раздел "Окружающая среда и природные ресурсы" в проекте Классификатора правовых актов, подготовленном фирмой "КонсультантПлюс" по контракту с Российским фондом правовых реформ. В настоящее время в России действует Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. "О классификаторе правовых актов" <16>, в котором существует раздел "Природные ресурсы и охрана окружающей среды" (110.000.000 - 110.100.050).
--------------------------------
<15> Дубовик О.Л. Указ. соч. С. 100 - 101.
<16> Собрание законодательства РФ. 2000. N 12. Ст. 1260.
Итак, кодификация экологического законодательства позволит подвергнуть критическому анализу действующие нормы, избежать возникающих противоречий, несогласованности и пробелов природно-ресурсного и природоохранного законодательства. В целом по какому бы пути ни шло дальнейшее развитие экологического законодательства России - инкорпорации, консолидации, кодификации, важно помнить, что земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и в реальной действительности они образуют единую экологическую систему, находятся в тесной фактической взаимосвязи, следовательно, необходимо обеспечить и юридическую согласованность регулирования общественных отношений по поводу указанных объектов.
