ТЕМА 1.  Понятие экологического права.

Глоссарий

окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;

природная среда (далее также - природа) - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов;

компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;

природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;

природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;

антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов;

естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией;

природный комплекс - комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;

природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях;

охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также - природоохранная деятельность);

качество окружающей среды - состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью;

благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов;

негативное воздействие на окружающую среду - воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;

природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность;

использование природных ресурсов - эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности;

загрязнение окружающей среды - поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду;

загрязняющее вещество - вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду;

нормативы в области охраны окружающей среды - установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;

нормативы качества окружающей среды - нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда;

нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды;

нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) акваторий и при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;

нормативы допустимых выбросов - нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, которые определяются как объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для выброса в атмосферный воздух стационарными источниками;

нормативы допустимых сбросов - нормативы сбросов загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты, которые определяются как объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для сброса в водные объекты стационарными источниками;

нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (далее также - нормативы предельно допустимых концентраций) - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде и несоблюдение которых может привести к загрязнению окружающей среды, деградации естественных экологических систем;

нормативы допустимых физических воздействий - нормативы, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды;

лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (далее также - лимиты на выбросы и сбросы) - ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды;

оценка воздействия на окружающую среду - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления;

государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) - комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды;

контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды;

требования в области охраны окружающей среды (далее также - природоохранные требования) - предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды, федеральными нормами и правилами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды;

экологический аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности;

наилучшая доступная технология - технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения;

вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов;

экологический риск - вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера;

объекты природного наследия - природные объекты, природные памятники, геологические и физиографические образования и строго ограниченные зоны, природные достопримечательные места, подпадающие под критерии выдающейся универсальной ценности и определенные Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия;

объекты всемирного природного наследия - объекты природного наследия, включенные в Список всемирного наследия;

экологическая безопасность - состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий;

вещества, разрушающие озоновый слой (далее - озоноразрушающие вещества), - химические вещества и их смеси, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации в области охраны озонового слоя атмосферы;

обращение озоноразрушающих веществ - производство, использование, транспортировка, хранение, рекуперация, восстановление, рециркуляция (рециклирование) и уничтожение озоноразрушающих веществ, ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации озоноразрушающих веществ;

рекуперация озоноразрушающих веществ - извлечение, сбор и хранение озоноразрушающих веществ, содержащихся в машинах и оборудовании, их составных частях, контейнерах, в ходе их технического обслуживания или перед выводом их из эксплуатации;

восстановление озоноразрушающих веществ - обработка рекуперированных озоноразрушающих веществ путем фильтрации, сушки, дистилляции, химической обработки в целях восстановления потребительских свойств озоноразрушающих веществ;

рециркуляция (рециклирование) озоноразрушающих веществ - повторное использование рекуперированных озоноразрушающих веществ после их восстановления;

уничтожение озоноразрушающих веществ - процесс разрушения озоноразрушающих веществ, приводящий к их разложению или превращению в вещества, не являющиеся озоноразрушающими веществами;

потребление озоноразрушающих веществ в Российской Федерации - количество произведенных в Российской Федерации озоноразрушающих веществ и ввезенных в Российскую Федерацию озоноразрушающих веществ, за исключением количества озоноразрушающих веществ, которые:

вывезены из Российской Федерации;

произведены в Российской Федерации и подлежат уничтожению с применением технологий, утвержденных в порядке, установленном международными договорами Российской Федерации;

произведены в Российской Федерации и используются исключительно как сырье для производства других химических веществ;

произведены в Российской Федерации или ввезены в Российскую Федерацию для обеспечения основных видов применения, определенных в соответствии с международными договорами Российской Федерации;

объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду, - объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков;

комплексное экологическое разрешение - документ, который выдается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, и содержит обязательные для выполнения требования в области охраны окружающей среды;

технологические нормативы - нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, нормативы допустимых физических воздействий, которые устанавливаются с применением технологических показателей;

технологические показатели - показатели концентрации загрязняющих веществ, объема и (или) массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образования отходов производства и потребления, потребления воды и использования энергетических ресурсов в расчете на единицу времени или единицу производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги;

технические нормативы - нормативы, которые установлены в отношении двигателей передвижных источников загрязнения окружающей среды в соответствии с уровнями допустимого воздействия на окружающую среду;

стационарный источник загрязнения окружающей среды (далее - стационарный источник) - источник загрязнения окружающей среды, местоположение которого определено с применением единой государственной системы координат или который может быть перемещен посредством передвижного источника загрязнения окружающей среды;

передвижной источник загрязнения окружающей среды - транспортное средство, двигатель которого при его работе является источником загрязнения окружающей среды;

накопленный вред окружающей среде - вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме;

объекты накопленного вреда окружающей среде - территории и акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства и объекты размещения отходов, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.

Статья для изучения:

  

РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ: ПОНЯТИЕ,

ПРИНЦИП, ПОЛНОМОЧИЕ, НАПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Т.В. ПЕТРОВА

 Рациональное использование природных ресурсов - одно из базовых понятий современного экологического и природоресурсного права, законодательства и эколого-правовой доктрины.

Оно возникло и получило широкое распространение в отечественном законодательстве, а затем и в правовой доктрине примерно с 60-х годов прошлого века. Отсутствие его легального определения и правовых критериев "рационального" и "нерационального" использования различных природных ресурсов (земель, лесов, водных объектов и пр.) отмечалось как в советской, так и в современной научной литературе, причем не только эколого-правовой, но и экономической, политологической, экологической. Существуют многочисленные и не во всем совпадающие доктринальные определения как рассматриваемого понятия, так и производных от него понятий: "рациональное природопользование", "рациональное использование земель", "рациональное использование недр" и др.

По мнению А.К. Голиченкова, "рациональное использование природных ресурсов - одна из форм экологической деятельности, заключающаяся в сохранении такого качества окружающей природной среды и природных ресурсов, с одной стороны, и достижение таких национальных моделей производства и потребления и такой международной экономической системы - с другой, при которых разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества".

В монографии "Институты экологического права" под рациональным использованием природных ресурсов подразумевается "спланированное, научно обоснованное вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности, при которых учитывается необходимость неистощительного извлечения благ из природных ресурсов и требования охраны окружающей среды".

В.В. Петров рассматривал рациональное использование природных ресурсов как одну из форм охраны окружающей среды и определял его как "комплексную эколого-экономическую деятельность, состоящую в научно обоснованном, плановом, эффективном использовании и потреблении природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей в сочетании с требованиями по их охране, воспроизводству, защите окружающей среды с учетом возможных экологически вредных последствий эксплуатации природных богатств" <3>. В другом источнике тот же автор отмечал: "В понятие "рационального" вкладывается не только экономическое, но и экологическое содержание. Иначе говоря, рациональное - это экономное, бережное использование источников природного сырья, природных ресурсов с учетом требований охраны окружающей среды" .

Еще одна точка зрения представлена в монографии М.М. Бринчука: "Правовая сущность рационального природопользования заключается в обеспечении изъятия (эксплуатации, добычи) природных ресурсов и вредного химического, физического и биологического воздействия на природу в научно обоснованных пределах, определенных в экологическом законодательстве, при которых сохраняется устойчивость естественных экологических систем и в целом благоприятное состояние природы. В той мере, в какой природопользование связано с удовлетворением потребностей человека и общества, сущность рационального природопользования заключается в обеспечении некоего оптимального, разумного объема потребностей" .

В литературе по общей экологии понимание рационального использования природных ресурсов базируется на экосистемном подходе. Например: "Рациональное природопользование исходит из необходимости в максимальной степени сохранить установившиеся глобальные и экосистемные закономерности и процессы и должно стремиться изменять их без ущерба среды обитания человека и других организмов, при этом преимущественно в направлении увеличения общей продуктивности естественных и антропогенных экосистем" .

Многие авторы исследовали понятия рационального использования земель, водных объектов и иных природных ресурсов. Так, Н.И. Краснов писал: "Законодательство не содержит определения общего понятия рационального использования земли. Однако анализ законодательства, практика его применения дают возможность сформулировать доктринальное определение общего понятия рационального использования земли, раскрывающее основные требования, составляющие его содержание. Рациональное использование земли, на наш взгляд, означает достижение максимального эффекта (результата) в реализации целей, для которых предоставлена земля, обеспечение полезного взаимодействия земли с другими природными факторами и охрану земли в процессе использования как важнейшего элемента природы, пространственного условия всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве" 

 Ю.Г. Жариков следующим образом определяет рациональное использование земель: "Рациональное означает полное, комплексное и интенсивное (наиболее рентабельное) использование земли". 

В одном из Комментариев к Федеральному закону "О землеустройстве" отмечается: "Критерии рациональности использования земель напрямую зависят от вида используемых земель. Так, под рациональным использованием сельскохозяйственных земель подразумевается такое их использование, которое не влечет уменьшения площадей сельскохозяйственных угодий и обеспечивает среднюю урожайность (продуктивность) угодий, отвечающую кадастровой оценке земель. Что же касается земель несельскохозяйственного назначения, то критерием рациональности их использования может выступать то количество средств производства (зданий, сооружений и т.д.), которое размещено на меньшем по площади земельном участке с соблюдением установленных норм и которое при этом фактически эксплуатируется" .

Приведенные выше высказывания свидетельствуют об отсутствии единства в понимании содержания как рационального природопользования в целом, так и рационального использования отдельных природных ресурсов. И все же большинство определений базируется на широком, эколого-экономическом понимании, подразумевающем под рациональным использованием не только эффективную эксплуатацию природных ресурсов, но и одновременное обеспечение их охраны, воспроизводства (если, конечно, они в принципе воспроизводимы) и сохранение благоприятного состояния окружающей среды.

Иной, более узкий и, как представляется, упрощенный, подход отождествляет рациональное с экономически эффективным использованием природных ресурсов, игнорируя экологические аспекты природопользования. Возражая против такого понимания рационального природопользования, В.В. Петров писал: "...нельзя считать рациональным такое бережное, экономное, эффективное использование природных ресурсов, которое оставляет глубокий отрицательный след на состоянии окружающей среды" .

Научные дискуссии по рассматриваемой проблеме продолжаются, в связи с чем возникает вопрос о теоретической и практической значимости этого понятия и целесообразности его сохранения и развития в российском законодательстве. Не следует ли признать его своего рода "пережитком", оставшимся от законодательства советского периода, не имеющим конкретного правового содержания и порождающим схоластические споры? Именно к такому выводу нас подводят тенденции развития природоресурсного законодательства, которое, во-первых, свело к минимуму упоминания о рациональном использовании природных ресурсов; во-вторых, не определяет хотя бы общие критерии рационального и нерационального; и в-третьих, разделяет понятия охраны, воспроизводства и рационального использования соответствующих природных ресурсов.

Закон Российской Федерации "О недрах"  не только широко оперирует этим понятием, но и устанавливает систему основных требований по рациональному использованию недр (ст. 23 и др.). Непоследовательной представляется позиция Земельного кодекса Российской Федерации , не дающего представления о критериях рационального использования земель и рассматривающего его в качестве одной из целей их охраны (ст. 12). Земельный кодекс (п. 6 ст. 11.9) также связывает понятие "рациональное использование" с конфигурациями земельных участков, усматривая в перечисленных в этой норме недостатках (вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, невозможности размещения объектов недвижимости) препятствия для рационального использования земель. Другие положения Земельного кодекса (пп. 1 п. 2 ст. 45) предусматривают возможность прекращения права (постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения) на земельный участок в случае его использования с грубым нарушением правил рационального использования. Под грубым нарушением Земельный кодекс подразумевает нецелевое использование земельного участка, существенное снижение плодородия сельскохозяйственных земель, значительное ухудшение экологической обстановки. Остается открытым вопрос о допустимости, критериях и правовых последствиях негрубого нарушения (несоблюдения) правил рационального использования земли. Вероятно, целесообразно просто перечислить в Земельном кодексе эти общие правила рационального использования либо для земель разного целевого назначения, либо как систему общих правил (требований) для земель любых категорий.

В Лесном кодексе России , Водном кодексе России , Федеральном законе "О животном мире"  положения о рациональном использовании продекларированы, но не определены конкретные требования или меры применительно к соответственно лесным, водным ресурсам, ресурсам животного мира. Федеральный закон "О землеустройстве"  (ст. 14) предусматривает проведение планирования и организацию рационального использования земель в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и т.п.

Особого внимания заслуживают положения Федерального закона "Об охране окружающей среды"  (далее - Закон). С одной стороны, нормы ст. 2 (п. 5) Закона исключают из сферы его регулирования отношения в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления как подлежащие регулированию иным законодательством (земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире и др.). С другой стороны, Закон является единственным источником норм-определений, касающихся использования природных ресурсов. Но эти нормы предназначены для регулирования отношений по осуществлению хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, составляющих основной предмет названного Закона.

Природные ресурсы определяются Законом (ст. 1) как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Понятие "использование природных ресурсов" трактуется в той же ст. 1 Закона как их эксплуатация, вовлечение в хозяйственный оборот, включая все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Рассматриваемому нами понятию "рациональное использование природных ресурсов", несмотря на его экологическую значимость, не дано определения, однако оно провозглашается одним из основных принципов охраны окружающей среды (ст. 3).

Рациональное использование природных ресурсов согласно ст. 3 Закона не включает их охрану и воспроизводство; последние перечислены в качестве самостоятельных видов деятельности.

Беглый анализ указанных норм Закона позволяет сделать вывод, что для целей регулируемых им отношений рациональное использование природных ресурсов следует понимать как минимальное, наиболее экономное их потребление, например, путем внедрения и использования ресурсосберегающих, малоотходных, безотходных и других наилучших доступных технологий (НДТ). Статьей 28.1 (п. 4) Закона предусмотрено сочетание следующих критериев для определения НДТ:

- наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем производимой продукции, выполняемой работы (услуги);

- экономическая эффективность ее внедрения и эксплуатации;

- применение ресурсо- и энергосберегающих методов.

Иначе говоря, наилучшей доступной будет признаваться такая технология, при использовании которой минимизируются объемы потребляемых природных ресурсов, образующихся отходов и иных воздействий на окружающую среду в расчете на единицу производимой продукции (работ, услуг) при одновременном достижении экономического эффекта от использования такой технологии.

Перечень областей применения НДТ утвержден распоряжением Правительства России  и включает в настоящее время такие виды деятельности, как добыча и обогащение полезных ископаемых (железных руд, руд цветных металлов, нефти, природного газа и пр.), производство целлюлозы, органических химических веществ, отдельные виды животноводства и др. Однако этот перечень является открытым, и предполагается, что он будет постепенно расширяться, охватывая все новые отрасли производственной деятельности.

Из этого можно сделать вывод, что рациональное использование природных ресурсов употребляется в Законе в его собственном значении, как минимизация потребления любых ресурсов и минимизация любого воздействия на природу. При этом преследуются не столько экономические, сколько экологические цели, в силу чего рациональное использование природных ресурсов рассматривается Законом (ст. 1) в качестве составной части деятельности по охране окружающей среды. Для большей ясности можно ввести в упомянутую ст. 1 Закона следующую норму-определение: "Рациональное использование природных ресурсов - достижение минимальных с учетом возможностей современной науки и техники объемов потребления природных ресурсов, образования отходов и иных воздействий на окружающую среду в расчете на единицу производимой продукции (работ, услуг)".

В целом же следует признать понятие "рациональное использование природных ресурсов" многоплановым и меняющимся в зависимости от характера правоотношений, в рамках которых возникает потребность в его использовании, либо от контекста научных рассуждений на эту тему. Аналогичная позиция высказана, в частности, авторами монографии "Институты экологического права" , которые рассматривают рациональное природопользование как идеологию и цель охраны окружающей среды; как принцип и метод охраны окружающей среды; как вид (круг) общественных отношений и предмет правового регулирования.

На наш взгляд, рациональное использование природных ресурсов можно рассматривать в следующих качествах:

1. Стратегическое направление государственной экологической политики и одновременно одна из задач модернизации национальной экономики, решение которой предполагает постепенное сокращение в ее структуре доли предприятий, эксплуатирующих природные ресурсы, и развитие наукоемких природосберегающих высокотехнологичных производств. В этом понимании идея рационального использования природных ресурсов обозначена в ряде документов государственного средне- и долгосрочного экологического и социально-экономического планирования .

2. Правовое понятие, которое не имеет легального определения, но часто используется в нормативных правовых актах, в названных выше документах государственного планирования. О наличии научного интереса к этому понятию свидетельствуют его многочисленные доктринальные определения, некоторые из которых приведены в настоящей статье, а также специальные научные исследования, предпринимавшиеся в различные годы.

3. Правовой принцип, на котором основано регулирование отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Рациональное использование природных ресурсов, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, является одним из базовых правовых принципов, закрепленным Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 3), и одновременно требованием, адресованным не только пользователям (правообладателям) природных ресурсов, но и государству, органам публичной власти, принимающим решения о планировании использования природных ресурсов, об их предоставлении и пр.

Эта правовая позиция сформулирована в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" . Конституционный Суд России обосновал свою позицию ссылками за нормы Федерального закона "Об охране окружающей среды" и ч. 1 ст. 9 Конституции России , согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Роль закрепленного в законе правового принципа заключается в его основополагающей роли в построении правовых конструкций как установившего его закона, так и иных, взаимосвязанных с ним законов и других нормативных правовых актов.

4. Обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных законодательством соответствующими полномочиями в сфере использования и охраны земель, водных объектов, лесов, иных природных ресурсов. Например, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"  (ст. 18) обязывает Правительство России осуществлять организацию деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов.

Рациональное использование природных ресурсов должно обеспечиваться органами публичной власти при планировании (в документах территориального планирования, лесных планах субъектов Российской Федерации, схемах комплексного использования и охраны водных объектов и др.); при установлении нормативов изъятия компонентов природной среды (расчетной лесосеки, общих допустимых уловов водных биоресурсов и др.); при принятии решений об образовании особо охраняемых природных территорий и реализации иных функций государственного и муниципального экологического управления. Очевидно, что реализация указанных и иных полномочий дает органам публичной власти возможность для достаточно широкого усмотрения при принятии управленческих решений, что может приводить и иногда приводит к нарушению принципа рационального использования природных ресурсов. В приведенной выше правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П особо подчеркивается императивный характер положений (требований) о рациональном использовании природных ресурсов для органов публичной власти.

5. Право и обязанность правообладателей (пользователей) природных ресурсов. Право на рациональное использование предоставленного (принадлежащего) субъекту природного ресурса означает не только возможность использовать его в соответствии с целевым назначением, разрешенным использованием, условиями договора (лицензии, разрешения), но и делать это с наибольшей экономической отдачей и (или) максимально возможным достижением тех целей, для которых этот природный ресурс испрашивался (приобретался). Согласно ст. 36 Конституции России пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Признание этого права, основанного на широком понимании принципа рационального природопользования, предполагает и возможность его защиты в случаях, когда оно нарушается.

Невозможность или затруднительность рационального использования природного ресурса (например, земельного участка, лесного участка, охотничьих угодий, участка недр, части водного объекта и т.п.) может быть следствием размера, конфигураций природного ресурса, установленных сервитутов, его нахождения в зоне воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности и, соответственно, наступить в результате решений (действий) органов публичной власти, правообладателей сопредельных природных ресурсов, иных лиц, причем не обязательно действий противоправных.

Защитить свое право на рациональное пользование природным ресурсом в какой-то степени проще в случае, когда препятствия создаются в результате неправомерных решений и иных действий других лиц. Если фактор неправомерности отсутствует, то задача обоснования невозможности рационального (в понимании как наиболее эффективного) использования природного ресурса усложняется, поскольку приходится оперировать критериями иного рода.

Практика свидетельствует, что при рассмотрении подобных споров суды руководствуются не только критерием законности, но и такими категориями, как справедливость, целесообразность, разумность. Так, Верховный Суд Российской Федерации в своем Определении от 16 августа 2011 г. N 4-В11-25  по спору об установлении сервитута в отношении земельного участка отметил следующее: "Важнейшим критерием установления сервитута являются требования законности, разумности, справедливости и целесообразности его установления. При установлении сервитута суд обязан установить отсутствие иной разумной, справедливой и целесообразной возможности обеспечения нормальной эксплуатации недвижимости". Аналогичная позиция выражена в Апелляционных определениях Костромского областного суда от 16 июля 2014 г. по делу N 33-953, Иркутского областного суда от 28 ноября 2014 г. по делу N 33-9753-14 и ряде других судебных решений по аналогичным спорам.

Обязанность правообладателей по рациональному использованию природных ресурсов не всегда прямо установлена законом, но предполагается, о чем свидетельствуют, в частности, упомянутые выше нормы Земельного кодекса (пп. 1 п. 2 ст. 45) о прекращении прав на земельный участок в случае его нерационального использования. Аналогичные последствия предусмотрены для собственников земельных участков ст. 285 Гражданского кодекса Российской Федерации. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях  установлена ответственность в виде административного штрафа за нарушение требований по рациональному использованию недр. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" обязывает субъектов хозяйственной и иной деятельности осуществлять мероприятия по рациональному использованию природных ресурсов при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34, 35, 39).

Рациональное использование как обязанность предполагает выполнение правообладателями всех требований, установленных законодательством в отношении принадлежащих (используемых) природных ресурсов, включая соблюдение их целевого назначения, порядка, сроков и иных условий использования. Очевидно, что для более эффективного применения мер юридического воздействия в отношении природопользователей, не выполняющих требований по рациональному использованию природных ресурсов, подобные требования должны быть конкретизированы и установлены законом.

Таким образом, понятие "рациональное использование природных ресурсов" может пониматься и использоваться в различных значениях и, как представляется, не утратило своей актуальности ни в качестве правового принципа или идеи регулирования общественных отношений, ни в качестве практически значимой правовой категории. Однако его использование как правовой категории не может опираться на преимущественно доктринальное понимание и в принципе допустимо только в тех случаях, когда закон предусматривает хотя бы общие критерии рационального или нерационального использования природных ресурсов.

 Нормативные правовые акты и литература:

I

1.     Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014. N 31.ст. 4398.

2.     Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ  // СЗ РФ.  2002.  N 2. Ст.133.

3.     Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001 N 136-ФЗ // СЗ РФ. 29.10.2001. N 44. ст. 4147.

4.     Водный кодекс РФ: Федеральный закон от 03.06.2006 N 74-ФЗ// СЗ РФ.05.06.2006. N 23. ст. 2381.

5.     Лесной кодекс РФ: Федеральный закон от 04 декабря 2006 г. // СЗ  РФ. 11.12.2006. N 50. ст. 5278.

6.     О недрах: Федеральный закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 //  СЗ РФ. 06.03.1995. N 10. ст. 823.

7.     Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ // СЗ РФ.  1995.  N 12.  Ст. 1024.

8.     О животном мире: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ // СЗ РФ.  1995.  N 17. Ст. 1462.

9.     Об охране атмосферного воздуха: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.

10.  Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012)//СПС «КонсультантПлюс».

II

Нормативные правовые акты Республики Дагестан

1.  Конституция Республики Дагестан  от 26.07.2003 // СЗ РД.   31.07.2003. N 7. ст. 503.

2.  О земле: Закон Республики Дагестан от 29.12.2003 №45// СЗ РД. 31.12.2003. N 12. ст. 924.   

3.  О недрах: Закон Республики Дагестан от 13.03.2015 N 24 // Дагестанская правда, N 118-119, 17.03.2015.

4.  О горных территориях Республики Дагестан: Закон Республики Дагестан от 16.12.2010 №72 // СЗ РД.  31.12.2010. N 24. ст. 1205.

5.  Об охране зеленых насаждений: Закон Республики Дагестан от 08.06.2010 №28 // СЗ РД.   15.06.2010. N 11. ст. 519.  

6.  О регулировании лесных отношений на территории Республики Дагестан: Закон Республики Дагестан от 11.03.2008 №10// СЗ РД. 14.03.2008. №5. Ст.139.

7.  О градостроительной деятельности Республики Дагестан: Закон Республики Дагестан от 05.05.2006 №26 // СЗ РД. 31.05.2006. №5. Ст.279.

8.  Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры населения Республики Дагестан: Закон Республики Дагестан от 30.12.2013 г. № 107 //Дагестанская правда. № 448-469 от 31.12.2013.

9.  Об особо охраняемых  природных территориях: Закон Республики Дагестан от 27.02.1992 // Дагестанская правда. № 58. 19.03.1992.

10.   Об охране и использовании объектов животного мира в Республике Дагестан от 29.11.2007 № 59// СЗ РД. 30.11.2007. № 18. Ст.847.

Учебная литература

1.     Боголюбов С. А. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2014. 482 с.

2.     Бринчук. М. М. Экологическое право. Издательство: МОДЭК, МПСИ 2014 г. С. 624.

3.     Ерофеев Б.В. Экологическое право: учебник / Б. В. Ерофеев. - 5-e изд., перераб. и доп. - Москва: ИД ФОРУМ: НИЦ Инфра-М, 2013. - 400 с.

4.     Крассов О.И. Экологическое право: учебник / О. И. Крассов. - 3-e изд., пересмотр. - Москва: Норма: НИЦ Инфра-М, 2014. - 624 с.

Специальная  литература

1.       Бабич М.Е. Что день грядущий нам готовит: Год экологии в России // Справочник эколога. 2017. N 1. 

2.       Бринчук М.М. Принципы экологического права: монография. – М.: Юрлитинформ, 2013. – 208 с.

3.       Бринчук М.М. Экологическая политика: природа и человек как общественная ценность //  Экологическое право. 2016. № 3.

4.       Бринчук М.М. Законы природы как средство управления миром и человеком // Экологическое право. 2016. № 1.

5.       Бажайкин А.Л. Принципы охраны окружающей среды – как основополагающие идеи (руководящие положения) экологического права и законодательства, государственной экологической политики //Экологическое право. 2012. № 1.

6.       Бринчук  М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями права // Государство и право. 2009. № 7.

7.       Бринчук М.М. Методологические основания экологического права: сущность, роль и структура // Экологическое право. 2010. № 2. С. 2.

8.       Бринчук М.М. Концепция устойчивого развития: потребности совершенствования в интересах цивилизационного развития // Экологическое право. 2015. № 2.

9.       Боголюбов С.А., Сулейменов М.К. Экологическое право - интегрированная отрасль. Проблемы теории экологического права. Диалог // Экологическое право. 2014. № 4.

10.  Валеев Р.М. Международное экологическое право: Учебник / Статут, 2012.

11.  Волков А.М., Ибрагимов В.Б., Лютягина Е.А. Административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды.) // Административное право и процесс. 2012. № 5.

12.  Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право.2016. № 3.

13.  Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства // Экологическое право. 2012. № 1.

14.  Гиззатуллин Р.Х. Роль законотворческой деятельности в реализации экологической функции государства: теория и практика // Экологическое право. 2014. № 2.

15.  Гордеева Е.М. К вопросу об эффективности экологического права: третья конференция европейского уровня экологического права // Евразийский Юридический Журнал. 2016. № 4.

16.  Жариков Ю.Г. Экологические приоритеты в природоресурсном праве // Журнал российского права. 2015. № 2.

17.  Клюканова Л.Г. Комплексный подход к развитию экологической политики РФ //  Экологическое право. 2016. № 3.

18.  Колбасов О.С. Концепция экологического права // Вестник университета имени О.Е. Кутафина. 2016. № 1.

19.  Русин С.Н. Экологическая функция государства. Детерминанта развития // Экологическое право. 2012. № 6.

20.  Седов А.И. Конституционные и правовые основы формирования экологического права в Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. № 1.

21.  Хижняк В.С. Проблема определения содержания принципа обеспечения соблюдения конституционных экологических прав человека в международном экологическом праве // Вестник Научных Конференций. 2016. № 3.

22.  Хлуденева Н.И. Регулятивная функция экологического права: проблемы реализации // Журнал российского права. 2016. №12.