Вспомогательный материал к теме "Правовые основы управления в области охраны природы и природопользования"

  

Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан
http://mprdag.ru/

Статья для изучения:

К ВОПРОСУ О ГРУБЫХ НАРУШЕНИЯХ ПРОВЕДЕНИЯ ПЛАНОВЫХ
ВЫЕЗДНЫХ ПРОВЕРОК ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НАДЗОРА ЗА ОХРАНОЙ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА

Е.Ю. ГАЕВСКАЯ

При осуществлении государственного экологического надзора на практике часто возникает вопрос, возможно ли расценивать в качестве грубых нарушений, влекущих за собой недействительность результатов проведения проверки должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора), те либо иные нарушения, допущенные проверяющими в ходе проведения выездных проверок.

В представленной статье хотелось бы остановиться лишь на трех проблемных аспектах, порождающих не только судебные споры, но и споры в научных толкованиях правовых норм, регулирующих вопросы осуществления государственного экологического надзора.

1. Возможно ли рассматривать в качестве грубого нарушения несвоевременное представление акта проверки проверяемому лицу.

В соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 20 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1> (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ): к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки, относится нарушение требований, предусмотренных ч. 4 ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ (в части непредставления акта проверки).

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 26 января 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

Пунктом 7 ст. 18 Федерального закона N 294-ФЗ установлена обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора) знакомить руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки.

Акт проверки должен быть оформлен непосредственно после завершения проверки в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки (ч. 4 ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ). Исключение из данного правила предусмотрено ч. 5 ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ, о чем будет сказано ниже.

Следует отметить, что ни законодательство, ни разъяснительные положения органов государственной власти прямого закрепления сроков направления акта о проведении проверки не устанавливают. Однако исходя из анализа правовых положений, закрепленных в ч. 4 ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ, следует сделать вывод о том, что оформление и вручение акта проверки проверяемому лицу должно быть осуществлено непосредственно после завершения проверки, т.е. в тот же день либо через день после окончания сроков проведения проверки. В случае отсутствия лиц, которым должен быть вручен акт, - направление акта заказным почтовым отправлением также непосредственно после завершения проверки. Данная позиция подтверждается и судебной практикой <2>.

--------------------------------

<2> См.: Постановление от 1 февраля 2016 г. по делу N 5-38/2016. Судебный участок N 24 Центрального района г. Хабаровска. URL: https://sudact.ru/magistrate/doc/8lC31XVTdsmQ/ (дата обращения: 08.08.2019).

Если же непосредственно после завершения проверки, т.е. в тот же день либо через день после окончания сроков проверки, акт проверки не вручен руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, то это следует признавать грубым нарушением, влекущим за собой недействительность результатов проверки.

Вывод о том, что несвоевременное представление акта проверки является грубым нарушением, влекущим отмену результатов проверки, выражен также и в судебной практике <3>.

--------------------------------

<3> См., например: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 декабря 2015 г. N Ф02-6478/2015 по делу N А19-1790/2015; Постановление Хабаровского краевого суда от 3 ноября 2015 г. по делу N 4а-676/2015; Постановления Хабаровского краевого суда от 18 марта 2016 г. по делам N 4а-172/2016 и N 4а-171/2016 // СПС "КонсультантПлюс".

2. Еще одним проблемным аспектом осуществления государственного экологического надзора является вопрос о законности получения результатов анализов проб выбросов за пределами срока проведения проверки.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, составляется акт проверки по установленной форме в двух экземплярах.

Часть 5 ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ устанавливает, что в случае, если для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю.

Анализ приведенных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что результаты проведенных в рамках проверки исследований и анализов могут быть получены проверяющим органом и после окончания срока проведения проверки, в течение трех дней после завершения проверочных мероприятий, при условии, что акт проверки, содержащий все итоговые выводы и результаты таких мероприятий, должен быть составлен не позднее трех дней после окончания срока проверки. Данный вывод подтверждается также и судебной практикой <4>.

--------------------------------

<4> См.: Постановление Восьмого Арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2017 г. N 08АП-15211/2017 по делу N А75-8305/2017 // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, при ответе на вопрос, является ли грубым нарушением, влекущим недействительность результатов плановой выездной проверки, получение результатов анализов проб выбросов за пределами срока проведения проверки, необходимо устанавливать длительность данного срока. Превышение срока свыше трех рабочих дней (в случае необходимости получения заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз) должно рассматриваться как грубое нарушение, влекущее за собой и нарушение сроков составления акта проверки и, соответственно, недействительность результатов проверки.

Согласно ч. 3 ст. 13 Федерального закона N 294-ФЗ срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем контролирующего органа в исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих выездную плановую проверку.

Перечень таких случаев исчерпывающий, закреплен в обозначенной выше правовой норме, к ним относятся проведение сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз, расследований. Необходимость получения результатов стандартного отбора проб воздуха, например, в перечень таких исключительных случаев не входит. Данный вывод подтверждается, для примера, решением Свердловского областного суда <5>.

--------------------------------

<5> См.: решение Свердловского областного суда от 1 июня 2016 г. N 72-771/2016 // СПС "КонсультантПлюс".

Соответственно, продление срока проведения проверки, обусловленное несвоевременным принятием должностными лицами, осуществляющими государственный экологический надзор, мер по отбору проб атмосферного воздуха, можно также признать грубым нарушением. К аналогичным выводам пришел и Омский областной суд <6>.

--------------------------------

<6> См.: Апелляционное определение Омского областного суда от 25 марта 2015 г. по делу N 33-1770/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

Кроме того, например, в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа <7> суд признал недействительным приказ Росприроднадзора о приостановлении действия разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух, поскольку проверка, по результатам которой был издан оспариваемый приказ, была проведена с грубым нарушением.

--------------------------------

<7> См.: Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 28 октября 2016 г. N 09-9702/16 по делу N А60-57650/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

3. Нельзя не остановиться и на вопросе о возможности изменения перечня должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, непосредственно в ходе ее проведения.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора). В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) указываются фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций (п. 2 ч. 2 ст. 14 Федерального закона N 294-ФЗ).

Действующее законодательство не содержит прямых норм, предусматривающих возможность изменения в ходе проверки установленного приказом (распоряжением) перечня должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, однако и не устанавливает запретов на это. Статья 14 Федерального закона N 294-ФЗ говорит о проведении проверки только должностными лицами, указанными в распоряжении или приказе. Запрета на изменение данного распоряжения либо приказа в законодательстве также не установлено.

Исходя из вышеизложенного формулируется вывод: изменение приказа или распоряжения о проведении проверки возможно в том числе и в отношении перечня должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки (Росприроднадзор обязан в данной ситуации издать Приказ об изменении перечня должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки).

Подводя итог анализу спорных аспектов осуществления государственного экологического надзора в Российской Федерации, необходимо отметить следующее: в целях сокращения количества судебных споров, возникающих по вопросам проведения проверок, и в целях обеспечения единообразия судебной практики нет необходимости вносить изменения в действующее законодательство, а требуется на уровне Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации издать разъяснительное положение по вопросам осуществления государственного экологического надзора, формулирующее ответы на рассмотренные спорные моменты.

Нормативные правовые акты и литература по теме семинарского занятия:

I

1.       Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014. N 31.ст. 4398.

2.       Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ  // СЗ РФ.  2002.  N 2. Ст.133.

3.       Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001 N 136-ФЗ //  СЗ РФ.29.10.2001. N 44. ст. 4147.

4.       Водный кодекс РФ: Федеральный закон от 03.06.2006 N 74-ФЗ// СЗ РФ.05.06.2006. N 23. ст. 2381.

5.       Лесной кодекс РФ: Федеральный закон от 04 декабря 2006 г. // СЗ  РФ. 11.12.2006. N 50. ст. 5278.

6.       О недрах: Федеральный закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 //  СЗ РФ. 06.03.1995. N 10. ст. 823.

7.       О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ // СЗ РФ.  1999.  N 14.

8.       Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ  //  СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

9.       Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724//  СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.

10.  О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ  от 21.05. 2012 г. № 636 //  СЗ РФ. 28.05.2012. N 2. ст. 2754.     

11.   О функциях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации: Указ Президента РФ  от 27.06. 2012 № 906//  СЗ  РФ.02.07.2012.N 27. ст. 3683.

12.  Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 11.11.2015 N 1219//  СЗ РФ. 23.11.2015. N 47. ст. 6586.

13.  О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды): Постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 г. N 681  //  СЗ РФ. 19.08.2013 г. № 33. ст. 4383. 

14.  Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 // Российская газета. N 150. 15.07.2004.

15.  Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ: Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370 // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст.3347

16.  Об утверждении Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст.3348

II

Нормативные правовые акты Республики Дагестан

1.     Конституция Республики Дагестан  от 26.07.2003 // СЗ РД.   31.07.2003. N 7. ст. 503.

2.      О местном самоуправлении в Республике Дагестан: Закон Республики Дагестан от 29.12.2004 № 43 //  СЗ РД. 31.12.2004. N 12 (I). ст. 988.

3.     О структуре органов исполнительной власти Республики Дагестан: Указ Президента РД от 13.09.2013 N 257 //  СЗ РД 13.09.2013 N 17. ст. 1087.

Учебная литература

1.     Боголюбов С. А. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2014. 482 с.

2.     Бринчук. М. М. Экологическое право. Издательство: МОДЭК, МПСИ 2014 г. С. 624.

3.     Ерофеев Б.В. Экологическое право: учебник / Б. В. Ерофеев. - 5-e изд., перераб. и доп. - Москва: ИД ФОРУМ: НИЦ Инфра-М, 2013. - 400 с.

4.     Крассов О.И. Экологическое право: учебник / О. И. Крассов. - 3-e изд., пересмотр. - Москва: Норма: НИЦ Инфра-М, 2014. - 624 с.

5.     Экологический мониторинг: учебник для академического бакалавриата. Серия Бакалавр. Академический курс. Хаустов А.П., Редина М.М.- М., Юрайт, 2014.-636с.

Специальная литература

1.     Агафонов Н.А. Проблемные вопросы государственного управления в эколого-правовой сфере // Административное право и процесс. 2014. N 5.

2.     Бабич М.Е. Стратегическое планирование развития курортов Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 3.

3.     Боголюбов С.А. Необходимость единой государственной экологической политики для России // Правовое обеспечение единой государственной экологической политики Российской Федерации: Материалы круглого стола (Москва. 11 апреля 2011 г.)/ отв. ред. С.А.Боголюбов, Н.И. Хлуденева. – М.: Юстицинформ, 2011. 

4.     Бринчук М.М. Планирование как элемент эколого-правового механизма // Экологическое право. 2013. № 5.

5.     Бринчук М.М. Экологическая политика: природа и человек как общественная ценность //  Экологическое право. 2016.№ 3.

6.     Вербицкий В.В. Национальная безопасность Российской Федерации в экологической сфере как категория // Экологическое право. 2013. № 4.

7.     Волков А.М., Ибрагимов В.Б., Лютягина Е.А. Административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды.) // Административное право и процесс. 2012. № 5.

8.     Воронцова О.В. К вопросу об экологических функциях органов местного самоуправления (на примере Республики Коми) // Административное и муниципальное право. 2014. N 10.

9.     Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право.2016. № 3.

10.  Гиззатуллин Р.Х. Правовое обеспечение реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года // Экологическое право. 2016. N 5.

11.  Голиченков А.К. Современная государственная экологическая политика: правовые, политические, экономические проблемы реализации // Экологическое право. 2016. №3.

12.  Горохов Д.Б. Правовой мониторинг в сфере экологии // Журнал российского права. 2015. N 12.

13.  Заславская Н. Экологический аудит: история и современное правовое регулирование // Экологическое право.  2015. № 2.

14.  Заславская Н. М. Некоторые аспекты разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или к вопросу о локальном экологическом мониторинге // Экологическое право. 2014. № 1. 

15.  Ибрагимов К.Х. Административно-правовые проблемы совершенствования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в экологической сфере // Юрист. 2013. N 20.

16.  Кадимова М.Ш. Нормативно-правовое регулирование государственного мониторинга окружающей среды в Республике Дагестан // Современное право. 2015. N 7.

17.  Клюканова Л.Г. Комплексный подход к развитию экологической политики РФ //  Экологическое право. 2016. № 3.

18.  Круглов В.В. Об организационно-правовом обеспечении охраны окружающей среды в хозяйственной деятельности предприятий // Российский юридический журнал. 2016. N 6.

19.  Соколова Н.С. Разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды: основные проблемы // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. N 1.

20.  Чхутиашвили Л.В. Организация и совершенствование экологического учета на российских предприятиях // Lex russica. 2014. N 2.