Уважаемые студенты, РЕКОМЕНДУЮ ОЗНАКОМИТЬСЯ С НАУЧНой СТАТей

Т.В. ЗЛОТНИКОВой 

"СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ

И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ"

2017 год соответствующими Указами Президента Российской Федерации был провозглашен в России одновременно Годом экологии <1> и Годом особо охраняемых природных территорий <2> (далее - ООПТ), что послужило поводом проанализировать современные тенденции правового регулирования охраны и использования ООПТ. Это целесообразно еще и потому, что самостоятельный закон, который регулирует правовые вопросы организации, использования и охраны ООПТ - Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <3> (далее - Закон об ООПТ) - действует уже более 20 лет.
Первый самостоятельный законодательный акт в данной сфере правового регулирования впервые объявил ООПТ общенациональным достоянием. Кроме того, он оказался весьма эффективным в сохранении уникальных природных объектов и комплексов, которые имеют не только важное природоохранительное, но также рекреационное и оздоровительное значение. Аналогичной важной природозащитной нормой принятого позднее Земельного кодекса Российской Федерации <4> (далее - ЗК РФ) стало отнесение земель ООПТ к объектам общенационального достояния (п. 2 ст. 95 ЗК РФ).
Процесс многолетнего применения Закона об ООПТ не только показал его сильные правовые стороны, но и выявил недостаточно урегулированные положения: внутреннюю противоречивость и коллизию с отдельными нормами природоресурсного и гражданского законодательства, в том числе принятыми уже позднее.
Однако вместо ожидаемого позитивного реформирования законодательства об ООПТ в последние годы наблюдается планомерное законотворческое "наступление" на действующие уже два десятилетия прогрессивные и весьма эффективные охранительно-защитные правовые механизмы и барьеры. Необходимо констатировать, что такие законодательные изменения никак не корреспондируют с провозглашенными в преамбуле указанного Закона главными целями создания ООПТ: "сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира...".
Первыми, самыми опасными для сохранения биоразнообразия, как казалось тогда, в 2011 г., изменениями <5> был значительно понижен охранительный режим самой защищенной категории охраняемых природных территорий - государственных природных заповедников. В результате таких нововведений стало возможно ранее жестко запрещенное в заповедниках "развитие познавательного туризма". Таким образом, теперь в повседневной практике открыты правовые возможности ранее запрещенного оборота земель этой категории ООПТ. Такое вовлечение заповедников в процесс активной туристической деятельности, да еще с учетом отсутствия в отечественном законодательстве понятия "познавательный туризм", легализует потенциальную застройку земель заповедников рекреационными объектами капитального характера (гостевыми домами, гостиницами, коттеджами и т.п.), хотя это противоречит целям и задачам заповедников. Аналогичное и такое же опасное понижение ранее существовавшего жесткого правового режима коснулось отдельного вида заповедников - государственных природных биосферных заповедников.
Не менее серьезные послабления коснулись и охранного режима национальных парков. Действующий ранее безусловный запрет любых "не связанных с функционированием национальных парков" видов деятельности был также существенно ослаблен: теперь ст. 15 упомянутого Закона разрешает зонировать территории национальных парков для выделения зоны рекреации. При этом в рекреационной зоне допускается размещение музеев и иных объектов туризма, для которых требуется соответствующая инфраструктура, включая линейные сооружения (опять же для целей рекреации, физкультуры, спорта). Однако изначально создание ООПТ преследовало совсем иные цели.
Далее в декабре 2013 г. Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <6> (далее - Закон N 406-ФЗ) были внесены еще более радикальные изменения.
--------------------------------
<6> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 6971.

Несмотря на определенное внимание, которое уделено проблемам охраняемых территорий в актах стратегического характера, направленных на формирование государственной экологической политики страны <7>, они по большей степени носят декларативный характер. Их правильно сформулированные, но не имеющие механизма реализации положения так и не обеспечили понимание и не акцентировали значение и роль системы ООПТ для экологического оздоровления страны на современном этапе. Так, указанная Стратегия экологической безопасности Российской Федерации среди современных глобальных вызовов экологической безопасности указывает сокращение биологического разнообразия и сокращение видового разнообразия животного мира и численности популяций редких видов животных, что влечет за собой необратимые последствия для экосистем, разрушая их целостность. Для выполнения указанных целей экологической безопасности определен ряд задач, в числе которых: расширение мер по сохранению биологического разнообразия, в том числе редких и исчезающих видов растений, животных и других организмов, среды их обитания, а также развитие системы особо охраняемых природных территорий.
Справедливости ради следует отметить и прогрессивные позиции изменений, внесенных Законом N 406-ФЗ, по устранению ряда существовавших ранее противоречий. В частности, проведено разграничение понятия ООПТ, которое использовалось ранее одновременно в 2 значениях: с одной стороны, в качестве собственно территории, а с другой - в качестве государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление этой территорией. Другой важной позитивной нормой в условиях многолетнего дефицита бюджетного финансирования федеральных ООПТ стало правовое закрепление возможности участия региональных бюджетов субъектов Российской Федерации в софинансировании таких федеральных ООПТ. Положительным является также устранение иных существовавших ранее противоречий Закона об ООПТ Гражданскому, Лесному и Водному кодексам Российской Федерации.
В то же время опасных для функционирования ООПТ изменений, внесенных Законом N 406-ФЗ, оказалось значительно больше. Два наиболее тревожных из них: закрепление возможности изъятия земельных и лесных участков из государственных природных заповедников и национальных парков, а также резкое снижение заповедного режима самой ценной категории ООПТ, какой являются заповедники. Теперь, согласно внесенным изменениям в ст. 10 и 14 Закона об ООПТ, практически любой государственный природный заповедник может быть преобразован в национальный парк.
При существенных отличиях целей создания и жесткости правового режима этих категорий ООПТ последствия такого снижения охранительно-защитного статуса могут оказаться губительными для всей заповедной системы России. Значит, алармистские оценки общественных организаций об этих изменениях не видятся преувеличенными. Так, в случае указанного преобразования самые ценные земельные участки заповедников легко и вполне легально могут быть преобразованы в одну из 2 зон: зону обслуживания посетителей или рекреационную зону национального парка. Это, соответственно, открывает возможность активного вовлечения участков ООПТ в интенсивную хозяйственную деятельность, включая разнообразное промышленное строительство на них трубопроводов, магистральных дорог и прочих объектов хозяйственной инфраструктуры.
Другие законодательные нововведения, внесенные Законом N 406-ФЗ, также негативно скажутся на функционировании иных территорий, ранее эффективно защищенных предыдущей редакцией Закона. Из категории ООПТ были исключены ранее десятилетия относящиеся к ООПТ лечебно-оздоровительные местности и курорты, за счет чего была значительно ослаблена правовая охрана таких ценных местностей.
К слову сказать, результат этих нововведений таков: в Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2020 г. <8> заявлено развитие познавательного туризма в качестве одной из основных задач ООПТ. А ведь среди главнейших целей и задач таких территорий, сформулированных в законодательстве, обозначены совсем другие приоритеты.
Так постепенно идет правовое и смысловое размывание, безусловно, главнейшей, сугубо природоохранительной функции российских ООПТ, направленной на сохранение биологического разнообразия.
Не оправдались надежды на исправление ситуации после многочисленных оптимистичных заявлений о необходимости наведения порядка в сфере правовой защиты ООПТ и ужесточении санкций за нарушение охранного режима, высказанных руководством страны.
Так, в период активно проводимого в России Года ООПТ Минприроды России, являясь специально уполномоченным федеральным природоохранным ведомством, которое, согласно п. 1 Положения о нем <9>, призвано обеспечивать эффективную общегосударственную политику, в том числе в вопросах организации, использования и охраны таких природных охраняемых территорий, само инициировало новые поправки в Закон об ООПТ.
Эти поправки были направлены на легализацию ранее строго запрещенной передачи в собственность (т.е. приватизации) земельных участков, входящих в состав таких природных территорий <10>. В случае реализации такой экологически опасной инициативы природоохранного ведомства отдельные земельные участки самых ценных и строго защищаемых природных территорий - заповедников и национальных парков (провозглашенных, как выше указано, национальным достоянием) - могли оказаться в собственности юридических и даже физических лиц, т.е. в частной. С учетом отсутствия в ныне действующей редакции ЗК РФ полного запрета на передачу подобных земельных участков в частную собственность (в ст. 95 ЗК РФ запрещено с некоторыми исключениями только изъятие земельных участков из состава территорий заповедников для государственных и муниципальных нужд) их приватизация стала бы еще более легкой и доступной.
Таким образом, прежде всего под угрозой изъятия могли оказаться самые ценные по природному потенциалу и весьма "лакомые" для разнообразных коммерческих целей земельные участки ряда уникальных ООПТ. Среди таких ООПТ два биосферных заповедника (Кавказский и Алтайский) и три национальных парка (Прибайкальский, Тункинский и "Куршская коса"), находящиеся под защитой международной Конвенции о всемирном природном и культурном наследии и соответственно включенные самостоятельно или в составе более крупных объектов в специальный перечень ЮНЕСКО.
Вследствие таких законодательных нововведений могла быть легализована массовая застройка заповедных территорий, в результате которой биологическому и ландшафтному разнообразию неповторимой отечественной и мировой природы мог быть нанесен уже непоправимый ущерб. Это привело бы также к невыполнению Россией взятых на себя международных обязательств, предусмотренных Конвенцией по биологическому разнообразию, и к другим негативным экологическим и имиджевым последствиям.
Приостановку таких опасных законодательных инициатив природоохранного ведомства смогло изменить только обращение к главе государства нескольких десятков тысяч неравнодушных россиян в конце 2017 г. (Год экологии и Год ООПТ) <11>. Этому предшествовало обращение к Генеральному прокурору РФ, в котором граждане напомнили о поручении в 2014 г. Правительству РФ <12>, в котором глава государства потребовал с рядом конкретных поручений усиления правового режима самых ценных ООПТ - заповедников и национальных парков. Только после вмешательства в процесс главы государства министр природных ресурсов публично заверил, что возможность приватизации земель заповедников и национальных парков исключена.
С профессиональной точки зрения удивляет непоследовательность профильного ведомства - Минприроды России, действующего вопреки своим непосредственным функциям. Идея устранения путем внесенных в законодательство изменений в существующий в настоящее время жесткий правовой запрет приватизации земельных и занятых лесом участков, расположенных в границах ООПТ, исходящая от уполномоченного государственного природоохранного органа, тем более в юбилейный год заповедной системы страны, дискредитирует его как природоохранный орган государственной власти. Этот факт дает повод задуматься либо о профессионализме сотрудников этого государственного природоохранного ведомства, либо о неприкрытом лоббировании чьих-то сугубо коммерческих интересов.
В этот год экологическая общественность была вынуждена реагировать и на другие странные действия природоохранного ведомства. Продвижение экологически ущербного маршрута экономически и политически мотивированного проекта строительства международного газопровода "Северный Поток - 2", а точнее, неприкрытое и противоречащее законодательству лоббирование определенными действиями и бездействием федеральных и региональных природоохранных структур, заставили экологическую общественность организовать проведение по проектной документации этого газопровода общественной экологической экспертизы (далее - ОЭЭ) <13>.
Причиной организации ОЭЭ явилось проектное предложение по прохождению российского сухопутного участка трассы указанного газопровода через ООПТ - государственный природный заказник регионального значения "Кургальский". Основанием проведения таких экспертиз являются правовые положения Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <14> (далее - Закон N 174-ФЗ). Характерно, что заказник "Кургальский" по ценности произрастающего и обитающего растительного и животного мира является одной из самых ценных природных территорий северо-запада страны. В нем обитает и произрастает около ста видов редких растений и животных, которые занесены в Красные книги России и Ленинградской области. Согласно проектным параметрам для газопровода планировалась вырубка лесной территории заказника шириной в 85 м, а длиной около 4 км. Поэтому потенциальный экологический ущерб от строительства может быть необратимым, а уникальные "краснокнижные" представители природы будут утрачены безвозвратно.
Эксперты обратили внимание на то, что проектом предложен для прокладки параллельных ниток трубопровода через эту уникальную территорию самый травмирующий и экологически ущербный способ строительства, т.е. метод открытой траншеи. Выбранный способ противоречит принципу наилучших доступных технологий (далее - НДТ), предусмотренному как отечественным законодательством, так и международными нормами, в том числе Хельсинкской конвенцией о защите морской среды Балтийского моря (ст. 6) <15>.
В то же время в немецкой части строительства проектом предусмотрено использование более экологически щадящего бестраншейного способа прокладки трубопровода с обустройством микротуннелей. Хотя лесная территория немецкого участка не столь ценна и не обладает такими исключительными для сохранения биоразнообразия природоохранными характеристиками, как природа заказника "Кургальский". Эксперты доказали, что способ прохождения трассы методом "открытой траншеи" противоречит нормам ст. 24 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <16> (далее - Закон N 52-ФЗ), запрещающим действия по ограничению численности, гибели или хотя бы нарушению естественной среды обитания "краснокнижных" представителей животного мира.
Статья 24 Закона об ООПТ устанавливает в отношении таких охраняемых территорий запрет или ограничение на их земельных участках всякой деятельности, не соответствующей целям создания этих ООПТ. Кроме того, строительство газопровода через ООПТ противоречит главным принципам природоохраны, определенным ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <17> (далее - Закон N 7-ФЗ). Особо значимыми из них в контексте строительства через территорию заказника являются: "приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов" и "сохранение биологического разнообразия".
Эксперты отметили также потенциальные нарушения п. 2 ст. 59 и п. 1 ст. 60 Закона N 7-ФЗ при строительстве газопровода через ООПТ. Указанные нормы усиливают запрет деятельности, которая способна привести к уничтожению особо ценных с точки зрения видового разнообразия объектов природы. Такие запреты устанавливаются прежде всего в целях ограничения негативного влияния на естественную среду произрастания и обитания "краснокнижных" представителей живой природы.
В заключении общественной экспертизы указаны также нарушения нескольких иных норм экологического и природоресурсного законодательства, тесно сопряженных с вышеназванными: ст. 1 и 95 ЗК РФ, ст. 3 и п. 1.1 ст. 14 Закона N 174-ФЗ, что, как следствие, приведет и к нарушениям п. 2 и 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации <18>. Строительство трассы через ООПТ в целом противоречит требованиям четырех международных Конвенций, Конституции России, пяти федеральных законов.
В данном заключении отмечены потенциальные нарушения ст. 2, 8, 10 Конвенции по биоразнообразию в части обязывающих мер по предотвращению или минимизации отрицательного воздействия на видовое природное разнообразие. Россия, являясь участницей данной конвенции, реализует все ее положения во внутрироссийском законодательстве не отдельным законом, а путем имплементации соответствующих правовых разрешительных процедур и запретов в несколько российских законодательных актов (ЗК РФ, Закон N 7-ФЗ, Закон об ООПТ, Закон N 52-ФЗ, Закон N 174-ФЗ). Именно вышеназванным законам противоречит выбранный вариант прохождения трассы через региональную ООПТ. Таким образом, развитие сети ООПТ в стране и укрепление охранного режима таких территорий и есть главный вклад России в сохранение биологического разнообразия. И наоборот, необоснованное ослабление природоохранительного режима следует истолковывать как нарушение обязательств, принятых при ратификации Россией указанной Конвенции.
Другим важным для сохранности видового разнообразия прибрежных балтийских территорий международно-правовым инструментом является рамсарская Конвенция о водно-болотных угодьях... <19>. На основании ее требований Правительство Ленинградской области утвердило Положение о водно-болотном угодье "Кургальский полуостров" <20>. Этим правоустанавливающим документом введен полный запрет на деятельность, способную нарушить естественный гидрологический режим системы водоемов этого угодья, а также строго запрещены любые работы по мелиорации и дноуглублению.
В то же время заключением ОЭЭ доказано, что прокладка сухопутного участка газопроводной трассы по избранному маршруту приведет к существенному изменению гидрологического режима водно-болотного угодья международного значения "Кургальский полуостров". При этом, в нарушение международных обязательств и Положения об указанном угодье, в его границах проектом строительства запланированы работы по прибрежному дноуглублению с изъятием придонного грунта в объеме до 500 тыс. м3.
Все прогнозируемые последствия негативного воздействия на природные объекты заказника "Кургальский" и водно-болотного угодья "Кургальский полуостров" в результате применения предусмотренного проектом строительства газопровода метода "открытой траншеи" не совместимы с целями и задачами, обозначенными в правоустанавливающих положениях обеих охраняемых территорий (заказника и водно-болотного угодья).
Вновь уместно отметить весьма странные действия уполномоченных органов исполнительной власти Российской Федерации и Ленинградской области в сфере природоохраны: в завершающий период работы над проектной документацией и во время проведения предусмотренных природоохранным и градостроительным законодательством общественных согласительных процедур (т.е. общественных обсуждений и публичных слушаний), а также непосредственно уже в период прохождения ГЭЭ проекта строительства, был внесен ряд существенных изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие функционирование вышеуказанных природных территорий.
Эти изменения значительно ослабили защитно-охранные режимы указанных нормативных документов. Так, Правительством Ленинградской области были изменены ранее действующие Положения (о заказнике "Кургальский" <21> и о водно-болотном угодье "Кургальский полуостров" <22>), полностью запрещающие строительство любых линейных объектов. Теперь в новых Положениях о них санкционированы без каких-либо ограничений на всей их площади строительство любых линейных объектов, включая магистральные трубопроводы. Соответственно, на этих охраняемых территориях были разрешены вспомогательные и сопутствующие подобному строительству виды деятельности: рубки леса, складирование стройматериалов, строительных конструкций и т.п., вплоть до проезда вне дорог тяжелой техники (т.е., возможно, по самым уникальным природным участкам).
Необходимо отметить, что при этом Правительство Ленинградской области проигнорировало как мнение надзорного органа - Ленинградской межрайонной природоохранной прокуратуры, так и позицию по этому вопросу ведущего профильного научного подразделения Российской академии наук (Ботанический институт РАН) <23>.
Также не повлияли на принятие экологически ущербных изменений в указанные Положения убедительные данные Материалов комплексного экологического обследования участков территории, послужившие обоснованием для придания правового режима заказнику "Кургальский". Материалы убедительно доказывают, что территория заказника "Кургальский" является природным "домом" для 100 видов "краснокнижных" представителей живой природы российского и регионального уровней. При этом ареалы распространения указанных редких видов расположены не локально, а распределены по всей территории ООПТ <24>. Этот факт лишний раз доказывает, что проектируемое строительство газопровода неизбежно разрушит среду обитания и пути миграции представителей животного мира, в особенности ущерб коснется "краснокнижных" представителей прибалтийских природных сообществ.
В то же время разрешенная измененными Положениями деятельность входит в полное противоречие с целями и задачами, возложенными на данные природные территории при их создании. А создана она была именно "в целях сохранения природных экосистем Кургальского полуострова и акватории юго-восточной части Финского залива и для поддержания их естественного биологического разнообразия".
Эксперты ОЭЭ разного научного профиля (среди которых 2 доктора и 6 кандидатов наук) подкрепили этот важный вывод известной правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации <25>. В этом судебном документе приведено однозначное толкование понятия экологического ущерба лесным участкам ООПТ и их обитателям, связанным с вырубкой на этих участках лесных насаждений в целях определенных видов строительства. При этом в числе прочих в судебном акте напрямую поименованы строительство и эксплуатация линейных объектов, в том числе газопроводов. Таким образом, и позиция Верховного Суда указывает на недопустимость прохождения трассы газопровода по территории региональной ООПТ и водно-болотного угодья с международным статусом.
Вполне закономерно, что данные противоречащие действующему законодательству действия были оспорены в судебном порядке. Автор этих строк принимает участие в серии этих судебных процессов, которые пока не завершены.
Следует отметить, что даже нерадикальное изменение маршрута прокладки газопровода вполне позволяло и трассу газопровода проложить, и сохранить уникальные природные территории Северо-Запада России. Но международные коммерческие и геополитические интересы легко отодвигают международные экологические нормы и обязательства и требования отечественного природоохранного законодательства.
Однако нельзя сказать, что все действия экологической общественности были напрасны. Если экологам, к сожалению, не удалось полностью отвернуть трассу от охраняемых природных территорий, то минимизировать экологический ущерб удалось. Так, вместо предусмотренного проектом 85-метрового строительного коридора под активным противодействием экологов зона строительства ограничена по ширине до 30 - 60 м. При этом экологи намерены жестко в круглосуточном режиме отслеживать соблюдение границ этого коридора строительства через ООПТ с помощью доступных данных аэрокосмического мониторинга.
Еще один наглядный пример антиэкологических действий природоохранного ведомства и активно-позитивного сопротивления экологической общественности. Так, Минприроды России внесло изменения в Положение о национальном парке "Мещерский" (ООПТ федерального значения в Рязанской области) <26>, которые противоречат нормам природоохранного законодательства. При этом новым Положением почти в три раза была сокращена площадь зоны охраняемой территории парка. Кроме того, на землях национального парка были легализованы любые виды хозяйственной деятельности, которые не совместимы с целями и задачами данной ООПТ. Для этого большая часть зоны охраняемой территории (именно ради сохранения ее природных объектов и комплексов и был создан национальный парк) была переведена в зону хозяйственного назначения.
Указанные действия уполномоченного природоохранного федерального ведомства были обжалованы юристами общественной экологической организации Гринпис России в Верховном Суде Российской Федерации. Правовым основанием обращения среди прочих явились нормы ст. 15 Закона об ООПТ, запрещающей строительство на территории ООПТ любых объектов, которые не предназначены для обеспечения нужд самого национального парка (или жизнедеятельности населенных пунктов, расположенных в его границах).
Верховный Суд, признав доводы истца обоснованными, согласился с ними и отменил оспариваемое Положение о национальном парке в части разрешения строительства в хозяйственной зоне практически любых объектов.
Таким образом, приведенные примеры трансформации ряда прогрессивных федеральных законодательных положений, касающихся регулирования деятельности и охраны ООПТ, перевод норм из публично-правовой плоскости в сферу защиты коммерческих и сугубо частных интересов указывают на вполне определенную тенденцию последнего десятилетия.
Либерализация отдельных положений федеральных законов и иных правовых актов в сторону существенного ослабления природоохранительных норм правовой защиты разных видов ООПТ, а также вышеприведенные примеры нормотворческой активности уполномоченных органов федерального и регионального уровней могут привести не просто к отрицательным последствиям для заповедного режима, существования и выживания конкретных ООПТ, но способны нанести заповедной системе страны существенный, трудноисправимый урон, если не разрушить ее в целом.